공공부문 노사협상의 다면 구조와 협상 성과의 관계

Abstract

본 연구의 목적은 사업장 단위 복수노조 허용 이후 공공부문 노사협상의 변화를 탐색하려는 것이다. 국내의 사업장 단위 복수노조의 효과에 대한 연구들은 대체로 사업장 단위 복수노조 제도로 인해 사용자의 주도성이 강화되는 반면, 노동조합의 단결력을 저해하고 교섭력을 약화시켜 교섭 성과가 낮아졌다는 주장을 해왔다. 그러나 이들 연구들은 복수노조 형성의 원인 중 주로 사용자 요인에 초점을 맞춰왔고, 사례 또한 민간부문 노사협상을 중심으로 연구를 진행하였다. 본 연구에서는 공공부문 노사협상의 사례연구를 토대로 기존 연구들이 주장하는 복수노조의 효과에 대해 다른 경향이 존재할 수 있음을 주장하려는 것이다. 이와 같은 주장을 입증하기 위해 서구에서 공공부문 노사협상을 설명해 오던 ‘다면교섭 관점’을 우리나라의 맥락에 맞게 재구성함으로써 분석틀로 활용하고 이론적으로 보완하고자 하였다. 본 연구의 사례는 업종이 같고 노사관계의 역사가 유사한 서울시 산하 서울메트로공사와 서울도시철도공사의 2013년 단체교섭 과정과 결과이고, 연구방법으로는 두 사업장의 사례를 비교연구 하였다. 비교연구 결과, 선행연구들의 주장에 근거하면 단일노조의 위상을 가지고 있었던 지하철노조가 단결력과 교섭력의 우위를 통해 교섭성과도 더 나아야 함에도 불구하고 복수노조였던 도시철도노조들이 상대적으로 더 많은 것을 얻었다고 볼 수 있다. 그 원인을 본 연구에서는 공공기관의 ‘다중 사용자성’과 ‘복수노조 간 경쟁의 효과’, 즉 ‘공공기관 노사협상의 다면 구조’의 영향에서 비롯되었다고 주장한다. 서울도시철도공사의 경우 사용자 측면에서는 서울시와 사장간에 전개된 다중 사용자의 갈등으로 인해 노사협상의 과정에서 긴밀한 의사소통과 일관된 협상전략을 수립하는데 실패함으로써 협상 기한을 넘기게 되었고, 결국 노조의 정치적 압력에 의해 사용자가 노조의 추가 요구를 들어 주게 되는 결과를 낳았다고 할 수 있다. 노동조합 측면에서는 복수노조가 형성된 상황에서 어느 노조도 과반을 점하지 못한 조건이었고, 노조들은 조합원 유치 경쟁을 통해 과반수 노조의 지위를 얻기 위한 선명성 경쟁을 벌였으며, 그 과정에서 조합원과의 의사소통에 더욱 민감하게 반응하여 조직 내부협상의 기제로 노조민주주의의 수준을 강화함으로써 상대방보다 양보된 협상안을 제시할 수 없었다. 그 결과 각 요인들의 복합적인 상호작용으로 인해 잠정합의에 쉽게 이르지 못하여 교섭기간은 길어졌지만 오히려 단체협약의 내용은 개선되었다고 할 수 있다.

본 연구의 결과를 바탕으로 이론적 의의를 제시하면,

첫째, 사업장 단위 복수노조의 형성이 곧 노사협상에서 사용자의 주도성을 강화하고 노조의 교섭력과 협상성과를 낮추는 것은 아니라는 점이다. 특히, 공공부문은 사용자가 적극 개입하여 복수노조를 설립하는 경우에도 다중 사용자 문제, 노조의 정치적 압력, 다층적 감시체계, 그리고 예산의 제약 등으로 인해 선행연구들의 주장과 달리 사용자의 주도성이 강화되고 노조의 교섭력이 약화되어 교섭성과가 낮아지는 결과가 나타나지 않을 수 있다는 것이다. 둘째, 공공부문의 노사협상은 제도적 맥락에 따라 다면교섭 여부가 결정되고 이러한 구조는 협상 성과에 영향을 준다는 것이다. 우리나라 공공부문의 제도적 맥락에서 노사협상의 다면구조는 공공기관과 같이 임명권자와 기관장의 임기가 다름으로 인해 정치적 이해관계의 불일치로 사용자 간에 갈등이 발행하는 경우 나타날 수 있다는 것이다. 이와 같은 다중 사용자성은 사용자 간의 갈등에서 비롯된 전략적인 선택의 오류로 인해 노사협상에 영향을 끼친다고 할 수 있다. 셋째, 기존 서구의 다면교섭 관점은 노조를 이해관계의 동일체로 전제하고 노사협상을 설명해 온 반면, 본 연구에서는 노조 또한 구성원 간 이해관계의 불일치가 나타날 수 있고 집행부와 조합원 간에 ‘조직 내부협상’이 노사협상과 동시에 진행될 수 있음을 제기하였다. 이와 같은 노조의 조직 내부협상은 협상과정과 결과에 많은 영향을 끼치게 되는데, 인준제도와 같이 노조 민주주의의 제도화 수준에 따라 영향이 달라질 수 있음을 제기하였다.

실무적 의의로는,

첫째, 사업장 단위 복수노조 제도의 시행으로 인해 노사관계에서 사용자의 힘은 더욱 극대화될 수 있는 가능성이 높아졌지만 공공부문에서 사용자 주도의 복수노조가 설립되었다고 하더라도 주기적으로 바뀌는 정권과 기관장의 교체로 인해 정치적으로 한쪽 성향의 사용자의 일방적인 영향력이 지속되기 어렵다는 점, 복수노조 간 갈등으로 인해 분규가 발생하거나 기간 내 노사협상을 타결 하지 못하면 사장 경영평가의 감점요인으로 작용한다는 점, 다층적 통제체제와 예산의 제약으로 인해 사용자가 자신과 이해관계가 맞는 노조를 지속적으로 유인할 수 있는 수단이 없기 때문에 짧은 임기 동안 목적한 바를 이루기 어렵다는 점 등을 볼 때 사용자 개입의 복수노조 형성은 사용자에게 별다른 실익이 없다고 할 수 있다. 둘째, 사업장 단위 복수노조 간 치열한 경쟁으로 인한 교섭성과가 공공부문 노동조합에게도 반드시 유리하게 나타난다고 할 수는 없다. 본 연구결과에서 보듯이 사업장 단위 복수노조의 형성으로 인해 노조들은 사용자를 상대로 한 활동보다는 교섭권한과 조합원 유치를 두고 노조들 간의 소송과 분쟁에 몰두하는 동안 조합원들의 요구사항을 제대로 해결하지 못한 상태가 지속되었다. 따라서 본 연구의 결과에서 보듯이 공공부문 노조는 분파에 따라 복수의 노조를 설립하기보다는 노조 민주주의의 제도화 수준을 높여 각 분파들의 활동결과에 따른 집권 가능성을 보다 높이고, 노조운영에 대한 조합원들의 직접참여 권한을 제도화하여 노조가 조합원들의 요구에 더욱 민감하도록 발전시키는 것이 노동조합의 권익을 향상시키는데 더 효율적이라고 할 수 있다. 셋째, 공공부문의 노사관계 안정화를 이루기 위해서는 다중 사용자의 문제점을 개선해야 한다는 것이다. 본 연구에서 확인할 수 있듯이 공공부문 노사관계에 대한 정부의 지침과 통제구조는 사실상 정부가 사용자임을 스스로 입증하는 근거임에도 불구하고 공공기관의 노사협상을 하위 기관의 개별적인 문제로 치부하고 있다는 것이다. 따라서 개별 사용자들은 책임 있는 판단에 따라 권한을 행사할 수 없어 개별 공공기관의 노사협상은 타 사업장의 협상결과만을 기다리는 현상을 낳고, 심지어는 결탁(collusion)을 통해 공공기관 본래의 목적에 맞는 행동보다는 공공기관 내 노사에게만 유리한 결과를 내오려는 경향까지도 보일 수 있다. 따라서 각 정부의 기관은 책임에 맞는 권한을 행사할 수 있는 사용자를 중심으로 노사협상에 직접 나설 수 있는 노사협상 구조를 만드는데 힘 써야 할 것이다. 본 연구의 한계로는 첫째, 공공기관의 사용자 특성에서 임명권자와 기관장 간에 이해관계의 불일치로 인한 다중 사용자성이 나타날 수는 있는 가능성이 많지 않아 유사한 사례를 통해 연구 성과를 축적해 나가기 쉽지 않을 수 있다는 점이다. 둘째, 임명권자의 노사관계에 대한 정치적 성격의 차이를 적극적으로 논의하지 않음으로써 노조 배제적인 서울시장 체제에서도 서울도시철도공사의 노사협상 구조와 노조의 전략적 선택이 협상결과의 우위를 가져 올수 있는지는 더 많은 검증이 필요하다는 것이다. 셋째, 본 연구에서는 사업장 단위 복수노조 경쟁 효과의 긍정적인 면을 주장하였지만 노조의 활성화나 노사관계 안정을 위해 사업장 단위의 복수노조가 바람직한가라는 규범적 문제제기가 있을 수 있을 것이다.