공익사업에 따른 손실보상제도의 개선방향 연구

Abstract

최근 경제·사회적 환경변화에 따라 헌법상 정당보상의 개념을 바탕으로 국민의 재산권 보호를 위해 공익사업에 따른 손실보상의 영역 확장 및 개선에 관한 논의가 활발히 진행되고 있다. 특히 도로, 철도 등의 선형사업에서는 잔여지 보상과 관련한 분쟁이 지속적으로 증가하며 사업시행자 및 잔여지 소유자 모두에게 피해를 주고 있기에 잔여지 보상제도의 개선이 시급하게 요구된다. 토지보상법의 잔여지의 매수 판단에 대한 기준이 명확하지 않아 잔여지 매수 여부를 예측하기 어렵다는 것, 최근 잔여지 가치하락을 인정하는 판례가 증가하는 것, 도로사업의 경우 잔여지가 도로법상 접도구역 지정으로 인한 행위 제한을 받고 있으나 이에 따른 잔여지 매수 혹은 가치하락에 대한 논의가 없다는 것은 헌법상 정당보상의 실현과 관련하여 연구가 필요한 부분이다. 본 연구는 우리나라의 공익사업에 따른 잔여지 보상 제도를 헌법상 정당보상의 차원에서 검토하였다. 이를 위해 먼저 정당보상의 개념과 공익사업에 따른 손실보상의 근거법인 토지보상법의 보상관련 이론을 고찰하였다. 판례에 따르면 정당 보상은 완전 보상을 의미한다. 손실 보상은 재산권 보장과 평등 부담의 원칙을 이론적 근거로 두고 있으며, 이를 위한 요건으로 재산권에 대한 공권적 침해, 공공의 필요, 재산권 침해의 적법성, 보상 규정의 존재, 공권적 침해에 의하여 재산권에 가하여진 특별한 희생 등이 있다. 다음으로 토지보상법의 잔여지 보상에 대하여 잔여지 매수보상, 잔여지 감가보상, 공사비 보상으로 분류하고 각 보상방법의 내용을 고찰하였다. 잔여지 매수보상은 토지보상법상 잔여지 매수 판단 기준, 중앙토지수용위원회의 잔여지 매수 판단 기준을 소개하고 그 기준의 불명확성으로 인한 한계를 명시하였다. 잔여지 감가보상의 경우 토지보상법 및 토지보상평가지침에 규정된 내용을 통해 보상 요건, 산정방법 및 청구 절차 등을 검토하였다. 공사비 보상은 현실적으로 문제발생이 빈번하지 않기에 법적인 내용만 다루었다. 이론적인 내용뿐만 아니라 ‘광주-원주(제2영동)고속도로 사업’을 사례로 선정하여 잔여지 매수 및 감가관련 분쟁이 현실적으로 어떻게 해결되고 있는지 분석하고자 하였다. 잔여지 매수 관련하여서는 중앙토지수용위원회 잔여지 매수 기준으로 매수 결정할 수 없어 국민권익위원회의 매수 권고를 통해 해결한 사례를 분석하였으며, 잔여지 감가보상의 경우 수용재결 및 이의재결에서는 기각 결정되었지만 소송을 통해 접도구역 지정, 부정형 등의 사유로 잔여지 가치하락이 인정된 사례를 분석하였다. 마지막으로 문헌 연구 및 실무 사례분석을 통해 도출된 잔여지 보상 문제의 핵심을 정리하고 개선방향을 모색하였다. 첫째, 잔여지 보상 기준의 문제이다. 토지보상법 및 중앙토지수용위원회의 판단 기준만으로는 잔여지 매수와 관련한 다양한 분쟁 사례를 해결할 수 없다. 보상전문기관 중 일부는 별도의 잔여지 매수기준을 마련하였으나 잔여지가 도로법상 접도구역에 저촉되어 행위제한을 받는 문제는 고려하지 못하고 있다. 이에 잔여지 매수기준의 개선이 필요함을 규명하고, 특히 잔여지가 접도구역에 저촉되는 문제의 해결을 위해 접도구역을 고려한 새로운 잔여지 매수기준을 제시하였다. 또한 판례 분석을 통해 접도구역의 지정에 따른 잔여지 가치하락도 보상이 가능함을 확인하였기에 잔여지의 매수 기준에 미달한 잔여지도 접도구역의 지정에 따른 피해를 반영하여 감가보상을 할 수 있도록 명확한 법적 기준이 필요함을 규명하였다. 둘째, 잔여지 감가보상 범위의 문제이다. 현재 잔여지 감가보상의 경우 공익사업의 시행으로 발생하는 소음⋅진동⋅악취⋅그늘 등에 따른 간접적 손실인 사업손실을 포함하지 않고 있다. 토지보상법에 명확한 규정은 없으나 법의 본래 취지에 따라 잔여지 감가보상 범위에 사업손실이 포함되어야 함을 표명하였다.