1930년대 조선농지령의 제정과정과 시행결과

Abstract

이 논문에서는 1930년대 조선농지령의 제정과정과 시행 이후의 소작실태와 소작쟁의에 대해 연구하여, 조선총독부의 소작입법으로서 조선농지령의 성격과 그 시행 효과를 평가하고자 하였다.

식민지 조선에서 1920년대부터 소작쟁의가 본격화되던 가운데 식민당국은 먼저 1932년 12월 조선소작조정령을 제령으로 제정하고 1933년 2월부터 실시했다. 조선소작조정령의 제정 이유는 조선에서 소작쟁의가 빈발하는 실정에서 그 신속하고도 원만한 해결을 위해 필요하다는 것이었다. 이어서 조선총독부와 일본 척무성이 주도하여 일본 각의의 승인과 천황의 재가를 얻어 1934년 4월 조선농지령이 제령으로 제정되어 같은 해 10월부터 시행되었다. 식민당국은 조선농지령으로 지주와 소작인의 ‘공존공영’과 농사개량, 생산 증진을 도모하려 하며 농민의 통제가 필요하다고 강조했다. 조선농지령의 의의는 소작기간을 최소 3년으로 법제화하는 등 소작권에 대해 어느 정도 규제한 점에 있었다. 그러나 조선농지령은 소작문제의 핵심인 소작료에 대한 언급이 없음으로 고율 소작료가 그대로 인정되고, 舍音의 소극적인 규제로 인해 소작지관리자의 횡포가 지속적으로 나타났으며, 지주가 정당한 사유 외의 이유로 소작계약을 해약했을 때 소작인에 대한 손해배상의 책임이 없는 등의 문제점을 가지고 있었다.

이에 따라 조선농지령이 시행되고 나서도 지주들의 자의적인 소작권 이동은 계속되고, 지주의 소작권 박탈ㆍ이동으로 인한 소작쟁의와 그 과정에서 이중 소작문제도 지속되었다. 새 지주가 구 소작인의 소작권을 박탈하여 새로운 소작인에게 소작권을 일시에 이동해 버리는 일도 많았다. 또한 조선농지령이 시행되고 나서 지주의 소작료의 인상으로 인한 소작쟁의는 빈발했다. 지주가 소작료를 무리하게 인상하고 소작인이 이에 따르지 않으면 소작권을 이동한 사례도 많았다. 조선농지령 시행 이후에 소작료 감면 조항은 제대로 이행되지 않았고 지주들은 소작료 감면을 기피하였다. 지주들은 소작료에 부수하는 각종 부담까지 소작인들에게 더 전가하여 문제가 발생했다. 그리고 조선농지령의 결함을 악용하여 소작지관리자의 문제행위, 곧 마름의 자의적인 소작권 박탈ㆍ이동, 소작료 인상ㆍ착취, 각종 부담 전가, 각종 명목의 착취 등이 지속되었다. 심지어 조선농지령의 소작지관리자 신고 의무를 준수하지 않은 지주들도 많았다.

조선농지령의 성격과 그 시행 효과에 대해 정리하면, 첫째, 조선농지령은 일본 경제에 복무하면서 농업 생산력 증진과 체제 안정을 최대 목적으로 하였다. 식민당국이 왜 일본 본국에서보다 먼저 조선농지령을 제정했을까 그 입안 의도를 보면, 표면상으로 지주와 소작인의 ‘공존공영’을 통해 농업을 개발한다고 하면서, 식민지지주제를 유지하며 생산력을 증진시킬 것을 내세웠음을 확인할 수 있다. 그리고 그 이면에서는 만주 침략을 본격화한 후에 日ㆍ鮮ㆍ滿 경제블록화의 일환에서 식민지 조선의 농업 증산의 경제정책 기조를 이어나가며, 소작쟁의와 농민운동으로부터 체제 안정과 농업ㆍ농촌의 통제를 도모한 취지였다고 해석된다. 조선총독부와 척무성의 이해관계는 이 점에서 대체로 일치했다. 이에 비해 일본 농림성은 1930년대 전반에 鮮米 통제 등의 방침에서 일본 본국의 농업경제 사정을 우선시하여, 상대적으로 식민지 조선의 소작입법에는 소극적이었던 것으로 보인다. 결과적으로 식민당국은 식민지 조선에 투자하는 지주 및 자본가의 요구를 가급적 고려하여, 식민본국에서 소작법을 제정하지 않은 상태에서 먼저 ‘최초의 소작입법’을 단행했다. 일본의 소작법안이 지주적 토지소유제도에 일정한 제한을 가해 소작권을 보호할 목적으로 입법 추진된 것과는 다른 취지였으므로 일본의 소작법안은 조선농지령에 충분히 반영되지 않았다. 따라서 조선농지령이 표방한 진보적 근대성은 표피적 근대화에 불과했으며 이보다 식민성을 더 엿볼 수 있다.

둘째, 조선농지령 제정과정에서 조선총독부 관료 행정의 폭력성을 볼 수 있다. 조선농지령과 같은 제령 등 식민지 조선의 법령은 일본의 법률ㆍ칙령과 달리 의회의 협찬이 필요하지 않아 그 실질적인 견제를 받지 않고 조선총독의 명령과 내각의 승인으로 식민지배정책으로 결정되던 의결상의 문제점이 있었다. 일본정부의 법령은 정부 내 위원회의 심의와 의회의 논의를 거쳐 통과될 수 있었으나, 식민지 조선의 제령은 조선총독부와 일본정부의 일방적인 입안으로 제정되었다. 다만 총독부와 일본정부 관료는 제령 제정 시 관례적으로 의회에 출석하여 설명하고 의원들의 질문을 받는 과정을 거쳤는데, ‘외지’ 조선의 제령이라도 ‘내지’ 일본의 법령과 충돌하지 않고 그 기조는 일치해야 했기 때문이다. 조선농지령 제정 시 총독부와 일본정부가 의회와 크게 대립관계에 있었다고 보기는 어렵다. 더욱이 당시 ‘거국일치내각’하에 일부 이견을 보인 보수적인 의원들도 식민당국과 결국 타협했다. 그런데 그간 총독부를 중심으로 식민당국이 조선농지령을 얼마나 ‘주도적’으로 추진해 왔는지 강조하며 긍정적으로 해석하는 경향이 없지 않았다. 그렇지만 뒤집어 보면 식민당국이 조선농지령을 ‘주도적’으로 추진했다는 것은 의회 등을 통해 이해관계를 반영할 수 없는 법령 의결구조상 참정권이 제한된 상황에서, ‘근대적 사회정책(사회입법)’이라는 미명 아래 당사자인 조선인 농민과 소작인단체의 여론 수렴 없이 법령을 ‘강제적’, ‘폭력적’으로 제정한 것이었다. 조선농지령을 제정하는 과정에서 소작인들은 의견을 반영할 수 있는 통로가 없었다.

셋째, 조선농지령은 지주 측의 요구를 중심적으로 반영함에 따라, 소작문제 해결에 역부족인 내용을 담고 있었다. 1934년 식민지 조선에서 제정된 조선농지령은 1931년 입법에 실패한 일본의 소작법안과 비교하면 그 성격이 근본적으로 달랐다. 일본의 소작법안이 ‘농민적 입법’으로서 비교적 소작농민을 보호하는 내용을 담고 있던 데 비해, 조선농지령은 ‘지주적 입법’에 가까웠다. 이에 따라 일본의 소작법안(전문 74조)의 많은 부분이 조선농지령(전문 40조)에는 포함되지 않았다. 일본의 소작법안에서 소작료 체납을 일정하게 인정한 조항, 지주의 소작지 매각 시 소작인에게 매입우선권을 부여한 조항, 지주의 소작지 회수 시 소작인에게 作離料를 지급하게 한 조항 등이 조선농지령에는 누락되었다. 또한 일본의 소작법안에 비해 조선농지령의 문제점으로 적용 범위가 영소작에는 적용되지 않은 점, 소작기간이 짧은 점(일본 최소 5년, 조선 최소 3년), 관료 위주의 소작위원회 구성원 문제 등을 들 수 있다. ‘최초의 소작입법’이란 선전에도 불구하고 조선농지령에는 의도적으로 상당히 제한된 조항만 제시된 것이다.

넷째, 조선농지령 시행 상황을 보면 여전히 법제도 밖의 논리가 통용되고 조선농지령의 최소한의 취지도 시행과정에서 관철되지 못했다. 실제 조선농지령은 소작농민들을 위해 기능하지 못했기 때문에 농민들에게 결코 유리하지 않았다. 일본에서는 소작법이 流産되었지만 ‘경작권 강화’의 취지가 사회적으로 일정 부분 구현되어 자치촌락의 자율적인 소작문제 규율과 함께 소작조정법 체제가 상당히 성과를 거둔 것으로 보인다. 이에 반해 식민지 조선에서는 조선농지령을 실시했음에도 불구하고 지주들의 자의적인 제령 미준수나 결함의 악용으로 인해 그 제한적 목적이 제대로 달성되지 못했다. 식민당국은 조선농지령을 통해 농업ㆍ농촌을 포섭ㆍ통제하려 했으나, 법조문의 한계와 법적 강제력 부족으로 그 의도가 관철되었다고 보기 어렵다. 특히 소작권, 소작료, 소작지관리자 문제를 두고 농촌의 불안정성이 계속ㆍ심화되었다. 소작기간 최소 3년 보장 규정을 지키지 않고 지주들의 자의적인 소작권 박탈ㆍ이동은 지속되었고, 소작료 감면 조항은 제대로 이행되지 않은 채 지주들의 소작료 인상 문제가 계속 심각했다. 소작지관리자 신고 의무는 제대로 준수되지 못하고, 소작지관리자가 일으키는 문제는 충분히 규제되지 않았다. 일본 본국에서와 달리 식민지 조선에서는 소작위원에 농민 측 대표의 참여의 길이 막히는 등으로 소작조정도 한계를 드러냈다.

요컨대 1930년대 조선농지령 제정으로 생산력 증진ㆍ유지와 체제 안정이란 목적을 위해 소작문제를 규제하려던 식민권력의 정책 의도는 실제로는 지주들의 자의적인 조선농지령 미준수와 결함의 악용으로 이어져 제대로 달성되지 못했다. 소작권, 소작료, 소작지관리자 문제를 두고 식민농정은 농업ㆍ농촌의 소작관계를 통제하기에는 역부족이었다. 소작쟁의와 소작조정 건수는 양적으로 증가했으나, 지주에게 유리하게 전개된 실례가 많고 실제 농민들이 조선농지령을 적극 활용하여 소작문제를 해결하기에는 허점이 많고 강제집행력이 떨어졌다. 1930년대 중반에 소작문제로 인한 농촌사회의 불안정성은 지속ㆍ심화되었고, 식민지지주제는 강화ㆍ유지되는 방향으로 나아갔다.