공익사업시행자가 실시하는 생활대책의 법적 성격과 사법심사

Abstract

공익사업으로 영업의 기반을 상실한 자에 대하여 용지나 상가 등을 특별공급하는 제도로서의 생활대책은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 일반적인 근거 규정이 없이 LH공사나 SH공사와 같은 공기업의 재량에 따라 수립되고 시행되어 왔다. 그 동안 이러한 생활대책의 법적 성격에 대하여 논란이 있어왔다. 생활대책을 사업시행자가행하는 시혜적 조치이자 사법상의 권리이전에 관한 제도로서 생활보상에 포함되지 않는 것으로 보는 견해도 있으며, 생활대책을 생활보상의 하나로 보더라도 그 헌법적 근거에 대하여는 제23조설, 제23조·제34조 통일설, 제34조설 등으로 견해가 나뉜다. 대법원은 2011년 SH공사의 생활대책 대상자 선정이 문제된 사건에서 생활대책에 관한 근거 규정이 없더라도 사업시행자가 스스로 만든 내부규정에 따라 생활대책을 수립하여 실시하는 경우에는 이러한 생활대책 역시 헌법 제23조 제3항에 따른 정당한 보상에 해당한다고 판시하였다. 위 판례에 대하여는 법률상 근거가 있는 이주대책은 정책적 배려로 마련된 제도로 파악하면서 법률에 근거도 없는 생활대책을 정당보상의 범주에 포함시키는 것이 모순적이라는 등의 비판이 제기되었다. 그러나 위 판례를 분석해 보면, 헌법 제23조 제3항은 거부처분의 요건인 ‘신청권’을 인정하기 위한 근거 이상의 역할을 하지 못하였음을 알 수 있다. 대법원은 사업시행자가 스스로 필요성을 인정하여 생활대책을 수립한 경우에 한하여 그러한 생활대책을 정당보상으로 인정한다. 더 나아가 헌법 제23조를 근거로 사업시행자에게 일정한 경우 생활대책을 수립할 의무를 인정하지는 않는다. 사업시행자가 수립한 생활대책 기준의 해석이나 적용에 있어서도 헌법 제23조가 특별한 영향을 주었다고 보기 어렵다. 이주대책과 생활대책에 있어서 대상자 선정기준을 고려하여 재량하자를 판단하는 방식이나 선정기준을 해석하는 정도가 서로 다르지 않기 때문이다. 따라서 대법원이 헌법 제23조 제3항을 언급하고 있다 하더라도 그것은 생활대책이 추구해야 할 이념적 목표로서만 의미가 있고 입법자나 사업시행자에 대한 행위규범이나 재판규범으로서의 역할은 수행하지 못하는 것으로 보인다. 위 대법원 판결은 그 표현에도 불구하고 생활대책을 둘러싼 행정실무와 소송실무에 있어서 현상을 유지하는 의미만 있고, 적극적으로 제도변화를 야기하는 데까지 이르지는 못하였다. 생활대책 제도가 사법심사의 장에는 안착하였으나 입법을 위한 논의의 장이 열리지는 못한 것이다. Public work project operators such as LH or SH have been running non-legal based measures called “livelihood measures” to provide displaced persons, those who have lost their bases of business through public work projects, with commercial real estate for re-establishment. There has been much debate over the legal characteristics of such measures. Some say they are only a charity and not public law measures. Others agree that they are part of livelihood compensations but differ as to the constitutional basis of these measures. The Supreme Court of South Korea stated in a 2011 decision that, although there is no legal ground for such measures, if an operator sets plans for and executes livelihood measures according to its own standards, they are deemed ‘just compensation’ prescribed in the art. 23 para. 3 of the Constitution of the Republic of Korea. Critics point out that it is contradictory to include non-legally-based livelihood measures into the category of just compensation while regarding legally based relocation measures as only a policy consideration for displaced persons. A close analysis of the Court decision reveals that the art. 23 of the Constitution was nothing more than a basis for recognizing the ‘right to apply’ requirement for an ‘administrative decision of rejection’: it did not change the way the courts rule on the merits of such cases. The Court does not oblige operators to establish and implement such measures on the basis of art. 23. Nor does it seem that the art. 23 has a specific influence on the way the Court interprets the standards of livelihood measures. In short, the Supreme Court seems to refer to art. 23 only as an ideological goal for the livelihood measures system. Despite using strong expressions, the Supreme Court ruling served only as a means to maintain the status quo in administrative and judicial practices regarding livelihood measures. It is unlikely that the Court wished to trigger any change in the current system.