A Study on Residual Land Compensation Measures for Public Works

Abstract

기반시설 개발은 필리핀 현 정부의 주요 프로그램 중 하나로서, 매년 더 많은 금액의 국가예산이 배정되고 있다. 이에 따라 기반시설이 건설되어야 할 토지가 지속적으로 필요하기 때문에 국가는 필요한 토지를 확보하기 위해 수용력을 사용할 수밖에 없다. 그러나 수용 과정에서, 정부가 토지의 일부만을 필요로 하는 상황이 발생할 수 있다. 이러한 토지의 분할은 공공 기반시설에 대한 물리적인 영향은 물론 소유주가 보상받아야 하는 잔여 토지에 부정적인 영향도 미칠 수 있다. 따라서 본 논문에서는 필리핀에서 행하여지는 잔여토지에 대한 보상대책의 현황과 한계 및 개선방안에 대해 연구하고자 하였다. 필리핀에서 공공사업을 위해 토지를 취득하기 위한 방법은 교섭취득 절차를 제공하는 선로법(The Right-of-Way Act)과 토지의 강제 취득 및 보상의 가치평가 방법인 사법수용법(judicial expropriation)의 두 가지 법체계에 의해 관리된다. 이에 따라, 본 연구는 법적 원칙과 기준을 도출하기 위해 잔여토지에 대한 대법원 판례를 분석한 뒤, 한국의 잔여토지관련 제도와 비교하여 개선안을 제시하고자 하였다. 필리핀 사례들을 조사한 결과, 토지 규모, 잔여 토지 비율, 접근 차단, 개선 파괴, 수확 감소, 공공사업으로 인한 오염으로 인하여 잔여 토지에 대한 보상금 지급이 발생하고 있었다. 그러나 이러한 요인들은 법원이 일관되게 적용하지 않고 있다. 부여된 보상금의 종류에 대해서는 현행법상 현금의 형태로만 보상을 규정하고 있다. 그러나 재판부는 잔존지에 대한 '탈취'도 있었다고 판단한 2건에 대해 잔류지 수용을 명령했다. 이것은 잔여 토지의 매입을 정당화하기 위해 부당이득의 원칙이라는 기존의 법적 개념을 적용한 것이었다. 하지만 이러한 적용은 잔여 토지의 "취득"이 있었던 모든 경우에 일관성 있게 적용되는 것은 아니었다. 이와는 반대로, 최근의 판례에서는 토지가 사용할 수 없다는 인식에도 불구하고 잔여 토지의 공정가치의 50%만을 부여하였다. 이러한 경우 잔여 토지에 대한 정당한 보상에 대한 평가가 감소할 수 있다. 보다 상세한 사례 연구에서는 보상 지연에 관한 문제가 제시되었다: 사업 운영자는 법원에 초기 보증금을 지불한 경우에만 부동산을 출입할 수 있고, 부동산 소유자는 소송 종료 시 1년에서 7년까지, 평균 3-4년까지만 지급받을 수 있다. 한국의 제도와 비교한 결과, 1) 절차의 교섭단계에서 잔여토지의 의무적 고려사항과 2)토지소유자가 초기단계에서 잔여토지의 매입을 요구할 수 있는 잔여토지 매입제도의 존재여부가 토지취득과정상의 큰 차이로 나타났다. 본 연구는 단지 잔여토지에 대한 보상책과 관련하여 한국의 제도를 모방하는 것을 권장하지는 않는다. 필리핀의 맥락과 토지 취득 패턴에 대한 면밀한 검토는 자체적인 보상 기준 및 잔여 토지 매입 시스템의 구축을 위해서 필수불가결한 사항으로 판단된다. 또한 보상 지연과 일관성 및 가치평가에 관한 이슈는 향후 연구에서 구체적으로 다루어져야 할 것으로 판단된다.; Infrastructure development is one of the main programs of the current administration, and the national budget for infrastructure is being increased. As infrastructure needs land to be built on, the State is more frequently compelled to use its power of expropriation in order to acquire the land that is needed. In the expropriation process, there are situations when the government only needs a portion of the available land. The separation of this land, as well as the physical effects of the public infrastructure, can have negative effects on the residual land for which the owner must be given compensation. This thesis aimed to study the current status and limits of the compensation measures for residual land in the Philippines. Land acquisition for public works in the Philippines is governed by two legal systems: the Right-of-Way Act, which provides the process for negotiated acquisition, and judicial expropriation, which provides the only method for compulsory acquisition of land and valuation of just compensation. Thus, this study analyzed the available Supreme Court cases on residual land to draw out the legal principles and standards, if any, that have been and are currently being applied. Afterwards, a comparison with the system of Korea on residual land was done for possible suggestions on improvement. A study of the cases shows that the following factors have been used in granting compensation: size of land, percentage of residual land, blocked access, destruction of improvements, decreased harvest, and injury to the remaining land due to pollution caused by the public works. However, these factors have not been consistently applied by the Court. Regarding the type of compensation granted, the current law provides for compensation only in the form of cash. Despite this, the Court has ordered the expropriation of residual land in 2 cases where it determined that there was also a “taking” of the residual land. It used the existing legal concept of principle of unjust enrichment in order to justify the purchase of the residual land. However, it has not consistently applied this to all cases wherein there was a “taking” of the residual land. On the contrary, the most recent case only grants 50% of the fair market value of the residual land despite a recognition that the land was unusable. If followed, this case would mean a diminished valuation of just compensation for residual land. Furthermore, the case studies show an issue regarding delayed compensation – project operators are allowed to enter and use property only upon payment of an initial deposit with the Court, while property owners only receive payment at the end of proceedings, which can last from 1 year up until 7 years, and 3-4 years on average, even if the parties do not file an appeal to higher courts. A comparison of the Philippine system with the system of Korea shows a main difference with regard to the 1) the mandatory consideration of residual land in the negotiation stage of the proceedings, and 2) the existence of a system for the purchase of residual land, which allows property owner to request for the purchase of the residual land at an early stage of the land acquisition process under specified conditions. This study does not recommend merely copying the system of Korea with regard to compensation measures for residual land. A careful consideration of the Philippine context and patterns of land acquisition should be undertaken for the purpose of creating its own standards for compensation and system for purchase of residual land. Furthermore, issues regarding delay in compensation and consistency and valuation should be addressed in further studies.