한국과 중국의 지방정부 공공외교 비교 연구

Abstract

오늘날 국제정치 행위자는 기존 주체인 국가 행위자뿐만 아니라 비국가 행위자의 중요성이 대두되고 있다. 특히 국가와 국민 사이의 플랫폼의 역할을 하는 지방정부의 위상이 날로 높아지면서 새로운 비국가 행위자 중 하나인 지방정부가 주목받기 시작하였다. 한국의 경우 민주주의의 함양과 책임성의 확보 등 정치적 차원에서 지방정부의 역할이 제고되면서 최근 지방자치분권의 필요성에 대한 주장이 강하게 표출되고 있다. 반면 중국은 개혁개방의 물결을 타고 경제적 차원에서 지방정부의 역할이 제고되어 강력한 지방자치분권이 이루어지고 있는 상황이다. 21세기 국제사회의 복잡하고 다층적인 구조에서 지방정부의 역할은 다양한 형태로 나타나고 있으며, 그 중에서도 국가보다 유연성과 개방성을 발휘할 수 있는 지방정부의 공공외교를 통한 지방정부의 역할은 더욱 강화되고 있다. 이는 궁극적으로 지역민 삶의 제고에서부터 국가 외교력 강화와 이익 증대라는 범국가적 측면에 이르기까지 지대한 공헌을 할 것임이 분명하다. 본 연구는 지방정부의 역할 및 위상이 강화됨에 따라 공공외교 측면에서 지방정부의 자율성과 권한은 어떠한가에 대한 문제제기로부터 출발한다. 이후 지방정부의 역할에 대한 이론적 검토를 거쳐 지방정부 공공외교를 인식, 제도, 행태라는 세 가지 측면으로 나누어 한국과 중국의 지방정부 공공외교에 대해 비교 분석하였다. 첫째, 인식적인 측면에서는 한국 경기도민과 중국 산둥성민 모두 국가 간의 관계 변화는 국가 이미지에 가장 큰 영향을 미쳤고, 지인 이미지에는 가장 적은 영향을 미쳤다. 이는 양국 간의 관계 유지에 지인과의 관계 형성이 무엇보다 중요함을 증명해 준다. 그리고 양국 모두 지방정부 공공외교에 대한 필요성에 대한 인식이 비교적 높은 수준이었으며, 문화에 대한 관심도와 공공외교에 대한 이해도가 높을수록 공공외교가 필요성 또한 높게 생각하는 것으로 나타났다. 다만, 지방정부 공공외교의 주체 다양화에서는 경기도민의 경우 지역주민, 시민단체를 우선순위로 산둥성민의 경우 지방정부, 지방의회(각급인민대표대회)를 우선순위로 선택하여 차이를 보였다. 둘째, 제도적인 측면에서는 한국은 정치적 의미에서, 중국은 경제적 의미에서 지방정부의 역할이 강화되기 시작하였고, 이러한 배경 하에 경기도와 산둥성 모두 지방정부 공공외교를 위한 직․간접적인 법적․제도적 근거를 마련하고 있는 것으로 분석되었다. 셋째, 행태적인 측면에서는 리더들의 의지와 신념과 지방정부의 목표에 따라 교류, 기여, 문화, 매체 외교의 방향으로 정책이 실행되었고, 이를 통해 양 지방정부의 공공외교를 발전시키는 양상을 보여 왔다. 한국과 중국의 지방정부는 각국의 체제와 환경에 따라 지방정부의 자율성도 다르다. 한국의 지방정부는 국가와 달리 법인격을 가지고 있어 국가로부터 자율성이 보장되어 있으며, 지자체장의 강력한 리더십으로 국가 주도의 경직성에서 벗어나, 보다 자율적으로 지방정부 주도의 공공외교를 펼칠 수 있도록 되어 있다. 한편, 중국은 개혁개방 과정을 거치면서 지역 거점을 형성하고, 해당 지역의 특수성을 고려하여 경제적 자주권을 부여하는 등 지방정부는 중앙정부로부터 ‘방권(放权)’이라는 형태로 많은 권한을 부여받았다. 하지만, 한국과 중국의 지방정부 모두 결국 국가라는 큰 테두리 안에서 법질서를 준수해야 하는 의무가 있으며, 특히 중국의 경우 당국가 체제 하에서 강력한 국가의 통제와 감독을 받고 있는 것이 현실이다. 지방정부는 태생적으로 중앙정부의 방침을 벗어날 수 없다는 한계가 있지만, 공공외교 측면에서 양국 지방정부는 때로는 중앙정부의 대리인(agents)을, 때로는 제한된 범위 내의 자율성을 발휘하여 지방정부의 공공외교 혹은 지방정부 간 공공외교에서 창구(counter) 혹은 통로(path)의 역할을 수행하고 있다. 점차 다양한 층위로 세분화되고 있는 외교 환경 속에서 국가와 지방정부는 결코 구분되어 있는 것이 아니며 서로가 적절한 균형을 이루어야 한다. 지방정부가 하나의 완벽한 독립적이고 자주적인 국제행위자가 될 수는 없지만, 중앙정부를 비롯한 지방정부 등 다양한 행위자들과의 협력을 통해 상생할 수 있는 발전 방안을 마련하고, 동시에 외교활동을 전개한다면 보다 효율적으로 궁극적인 정책 목표를 달성할 수 있을 것이다. 향후 한국과 중국 각 지방정부의 역할은 더욱 강화될 것이며, 국제사회에서도 지방정부는 국가 간의 친선 도모와 각종 협력에 긍정적인 작용을 할 것이다. 이를 위해 지방정부는 공공외교 강화의 일환으로 청소년 교류, 유학생 포럼 행사 개최 등 국민이 직접 체험하고 능동적으로 참여하 수 있는 분야에서부터 장기적인 비전과 안목으로 단계를 밟아야 하는 광범위한 분야에 이르기까지 국가와 국민을 잇는 플랫폼 역할을 충실히 하여야 한다.