국가와 지방자치단체의 항고소송에서의 원고적격 — 판례의 최근 경향을 중심으로 —

Abstract

국가와 지방자치단체는 각각 별개의 법인체로서 독자적으로 활동하며, 지방자치법과 헌법소송법은 이들 사이의 분쟁 해결을 위하여 특수한 감독처분에 대한 소송이나 권한쟁의심판과 같은 쟁송수단을 마련해두고 있다. 그러나 지방자치법상의 소송은 그 대상이 한정되어 있어 분쟁해결에 불충분하고, 권한쟁의심판은 사실상 지방자치단체가 국가나 다른 지방자치단체의 처분의 위법성을 다투는 수단으로 이용되어 오고 있으나 헌법재판소법의 문언이나 헌법재판소의 기능을 고려하면 그 대상이 추상적인 권한의 존부나 범위가 주된 쟁점이 되는 경우로 제한됨이 바랑직하다. 따라서 행정처분의 위법성을 다투는 일반적인 소송인 항고소송에서 국가와 지방자치단체의 원고적격이 인정될 필요가 있다. 항고소송의 원고적격은 처분의 취소를 구할 ‘법률상 이익’이 있는 자에게 인정되는바, 국가나 지방자치단체도 처분의 근거법률이 보호하는 개별적ㆍ직접적ㆍ구체적 이익이 침해되는 경우 항고소송을 제기할 수 있다. 이 ‘법률상 이익의 침해’는 국가나 지방자치단체가 사인과 같은 지위에서 사인도 누릴 수 있는 권리나 이익을 침해당하는 경우뿐만 아니라, 공행정주체로서 헌법과 법률에서 부여받은, 사인은 향유할 수 없는, 자신의 고유한 권한을 침해받는 경우에도 인정될 수 있다. 국가나 지방자치 단체가 침익처분이나 거부처분의 상대방이 되는 경우에는 직접상대방의 이익은 처분의 근거법률이 당연히 보호하고자 하는 것이고 상대방의 소제기는 항고소송이 기본적으로 예상하는 것이므로, 당해행위가 상대방의 권리의무에 영향을 주는 행위로서 처분으로 인정되는 한 원고적격이 별도로 문제되지 않음은 사인이 처분의 상대방인 경우와 마찬가지다. 그러나 국가나 지방자치단체가 제3자의 지위에서 항고소송을 제기하는 경우에는 처분에 의하여 근거법률에서 보호하는 자신의 고유한 권한이 침해되었거나 침해될 우려가 있음을 적극적으로 주장ㆍ입증할 필요가 있다. 행정청이 처분을 함에 있어 국가나 관계 지방자치단체장의 동의를 받거나 협의를 거치도록 되어 있는 경우 국가나 관계 지방자치단체는 이러한 동의권이나 협의권을 법률상 이익으로 보아 동의나 협의의 하자를 이유로 항고소송을 제기할 수 있을 것이며, 실제로 이러한 경우에 원고적격이 인정된 판례가 있다.A local government is a public entity separate from the State or other local governments and exerting its autonomy. The Local Government Act and the Constitutional Court Act provides special actions for disputes between the State and local government(s) or between local governments, but their role is restricted as they deal with only part of these disputes. Hence the need for the appeal litigation as a general resolution system for theses disputes. Some say that the adjudication on competence disputes provided by the Constitutional Court Act covers all of those disputes and it is therefore against the Constitution to permit the State or a local government to file an appeal litigation. But the adjudication on competence disputes should be focused on disputes where the key question is which government has the authority(competence) at issue; it should not be expanded to disputes where legality/illegality of an agency disposition is the main issue and the question of competence is not a real problem. The latter should fall into the scope of the appeal litigation. According to the Administration Litigation Act, any who has legal interests to revoke an administrative disposition has a standing in the appeal litigation. The Supreme court interprets these ‘legal interests’ as those protected by laws and regulations that such administrative disposition bases itself upon. The plaintiff must show that his/her own direct and specific interests are at stake by the agency disposition. If the plaintiff is a legal person, e.g. a corporation, the interests of its member(s) are not deemed as its own interests, which means that organizations are not entitled to file an appeal litigation for the good of its members. It is usually private persons who have legal interests. But there are other situations where the State or a local government faces danger of losing its legal interests by an administrative disposition. These interests can be either things other individuals can also enjoy, such as property rights, a position as an employer or a contractor, or they can be some power or privilege given to the government which ordinary individuals can not enjoy. If an administrative disposition is directed to the plaintiff, that is, when the agency decision aims to restrict interests of the plaintiff or the agency refuses to take a measure beneficial to the plaintiff, these interests are always legally protected interests. It does not matter whether the plaintiff is a private person or a public entity, whether private individuals can also enjoy the same interests or not. On the other hand, if the plaintiff happens to be a third party to a certain administrative decision, he/she must prove that his/her own direct and specific interests protected by the governing law are infringed or in danger of infringement. It is the same when the third party is the State or a local government as long as it is its own interests and not those of the people at large. A classic example would be when the local agency granted a building permit to a private corporation without consent of the chief officer of a nearby military facilities. The governing law requires the consent of the officer. The law gives the officer a power to consent so that nearby buildings may not hamper military activities of his troop. As the officer is a state agent, he/she acts on behalf of the State. It is, therefore, the State’s own direct and specific interests that is infringed by an illegal building permit. The State is entitled to file an appeal litigation against the local agency. But neither a local government nor the State can file a suit against an illegal building permit on the ground of potential danger to its residents’ health. It is not the interests of the government which are in danger. It is the residents’ own interests.