지방교육자치제와 교육감 직선제의 헌법학적 재검토

Abstract

1991년 지방교육자치에관한법률의 제정 이후 여러 제도적 실험을 거쳐 2007년 동법 개정으로 교육감 직선제가 도입되면서 지방교육자치를 둘러싼 이론적·실천적 지형이 큰 폭으로 변하고 있다. 그러나 민주주의·지방분권·교육자치의 기치 아래 도입된 직선제가 과연 그에 적합한 수단으로서 적절히 기능하고 있는가에 대해서 헌법학적 측면에서 재검토할 필요가 있다.|||| 우리 헌정사에서 교육자치·지방교육자치·교육감 직선제를 헌법상 명시적으로 규정한 바는 한번도 없었고, 지방교육과 직접 관련된 헌법적 규율로는 지방자치 조항과 교육 조항이 법률유보를 폭넓게 허용하는 형태로 존재해왔을 뿐이다. 그런데 지방교육자치제와 교육감 직선제는 입법상으로 도입된 것에 불과함에도 동 제도들은 마치 헌법상 제도로 고양되고 있는 모습을 발견하게 되는데, 이는 헌법학적으로 엄밀한 논증을 거친 것도 아니며, 또한 현실에서 발생하고 있는 교육감 선거와 관련한 잡음들, 나아가 당선자의 대표성 미흡의 문제, 그리고 선거제 도입과 관련해서 다른 헌법원리들과 충돌하고 있는 부분들에 대해 충분한 고려가 이루어지지 않았다고 생각한다.|||| 따라서 교육감 주민직선제를 헌법학적으로 다시 재검토하면, 우선 소위 교육자치와 지방교육자치는 우리 헌법상의 용어가 아니라 법률상 용어일 뿐인데 이를 만연히 헌법원리로써 고양시키는 것은 헌법해석상 엄밀하지 않은 측면이 있다고 생각되고, 지방교육분야에 적용할 헌법원리는 헌법자체로부터 도출하는 것이 필요하다고 생각한다. 이는 국가작용의 차원에서 수직적으로는 국가에 대응하는 지방자치의 측면, 그리고 수평적으로는 교육분야에 관한 헌법적 규율들로 나누어 생각할수 있을 것이며, 이를 좀 더 분설하면 민주국가원리, 법치국가원리, 지방자치 보장, 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성의 4가지를 제시할 수 있다.|||| 이러한 4가지 헌법원리에 따라 현행 주민직선제를 재검토한다면, 지방교육에 민주적 정당성이 요구된다 하더라도 이것이 곧 선거제로 이어져야 할 헌법이론적 필연성은 없고, 또한 법치국가원리·권력분립원리의 측면에서 볼 때 유독 교육감만 직선제를 도입함으로써 정치화·권력화를 도모할 실익은 크지 않다고 생각되며, 지방자치 보장의 측면에서나 혹은 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 측면에서 볼 때도 주민직선제가 필연적으로 요구된다고 보기는 어렵다는 점을 제시 하고자 하였다.|||| 최근에 주민직선제의 여러 문제점들이 노정되면서 이에 대한 대안으로 공동등록제나 러닝메이트제가 비교적 유력하게 제시되고 있지만, 이들 대안들은 주민직선제의 문제점들을 대부분 이어받고 있는 동시에 정치기관인 시·도지사와 비정치기관인 교육감을 현실의 수요에 응해 패키지로 묶음으로써 이론상 체계정당성에도 혼란을 불러오지 않나 생각한다.|||| 따라서 필자는 주민직선제의 여러 결함들을 보정하고 필자가 제시한 민주국가원리, 법치국가원리, 지방자치 보장, 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 등 지방교육분야의 헌법원리들 간의 조화와 균형에 좀 더 충실한 안으로써 ?시·도지사 임명 + 시·도의회의 동의?안을 제시하였으며, 이는 특히 주민의 대표인 시·도의회에게 교육감 임명에 관한 동의권을 부여함으로써 임명제가 가질 수 있는 자의와 독단을 경계하고 민주적 정당성도 담보할 수 있어 현 시점에서 가장 적절한 대안이 될 수 있을 것으로 전망한다.This article aims to clarify the constitutional meaning of so-called 'educational autonomy' doctrine and 'local educational autonomy' doctrine, which is supported by lots of scholars and the Constitutional Court. I think these two doctrines are not based on the Korean Constitution because the Korean Constitution never referred to them. However, these theoretical errors brought superintendent direct election system as a consequence in Korea, 2007. Although the system was introduced to excelerate participation of resident in the local educational field, it has not functioned very well. I think these problems are being caused by constitutional theoretical defects. According to decisions of the Constitutional Court, the constitutional principle of so-called 'local educational autonomy' is composed of democracy, local autonomy and educational autonomy. But I think the Constitutional Court failed to apply the rule of law principle to local education. In my opinion, the constitutional principles of local education are democracy, rule of law, local autonomy, autonomy·professionalism and political impartiality of education. Examined by these principles, it seems clear that superintendent direct election is not a proper system in Korean Constitution. I suggest that 'appointment by local governor and consent by local assembly' be an desirable alternative.