일본의 주민주도형 마을만들기 성공조건에 관한 연구

Abstract

국문요지 본고의 문제의식은 사람이 마을을 떠나지 않고 잘 살 수 있는 조건은 무엇인가이다. 즉, 마을만들기가 성공하기 위해서는 어떠한 조건이 필요한지이다. 연구목적은 일본의 마을만들기 사례분석을 통하여 마을만들기 성공조건을 도출하여 일본처럼 과소화되고 지역의 자립성이 무너지고 있는 한국에 시사점을 제시하는 것이다. 본 연구는 마을만들기 성공조건을 혁신주체, 기반이용, 민관협치 3가지로 범주화하여 농촌 사사야마시(마루야마지구), 산촌 마니와시, 중핵도시 다카마쓰시(마루가메정 상점가) 사례를 적용하여 마을만들기 성공조건을 검증하였다. 본 연구방법의 의의는 마을만들기 성공조건을 사례별로 분석한 것이 아니라, 혁신주체, 기반이용, 민관협치라는 각각의 성공조건에 3지역 분석사례를 대입하여 논증하였다는 점이다. 본 연구는 2016년도 스미토모재단(住友財団)의 일본학 조성사업에 선정되었다. 이를 활용하여 2016년 6월 27부터 7월 3일까지 4지역을 필드워크 하였다. 분석대상 선정이유는 다음과 같다. 우선 대도시, 중핵도시, 농촌 중소도시, 산촌 중소도시 등 인구별, 산업별로 사례를 선정하였다. 이는 인구 규모, 마을 주민의 생업에 따라 직면하는 문제가 조금씩 다르기 때문이다. 또한 한국의 마을만들기에도 시사점을 줄 수 있는 점도 염두에 두고 한국의 마을이 직면하고 있는 일반적인 문제와 정합성 측면에서 유사한 사례를 선정하였다. 그리고 일본 내외에서 내발적 방식에 의한 자립적인 마을만들기로 성공한 사례로 알려진 곳을 선정하였다. 현지방문 이전에 이메일로 질문지를 작성하여 행정 공무원과 마을만들기 관련 NPO 담당자에게 보내 설문조사를 하였고, 추가 질문과 답변은 현지방문 이후 이메일로 주고 받았다. 또한 사례지역을 방문하여 마을만들기 담당 행정공무원, 초나이카이, 주민조합, NPO법인, 진흥조합, 지역주민, 젊은 이주자 등 약 45명을 만나서 인터뷰를 진행하였다. 인터뷰한 내용과 사전 질문지, 현지 자료를 참고하여 분석대상 검증 결과를 더 구체화 시켰다. 사례분석 결과를 혁신주체의 관점에서 살펴보았다. 사사야마시(마루야마지구)의 리더는 마을주민에게 신뢰감을 주고 전문가적인 전략형 리더이다. 리더는 에도·메이지기에 만들어진 빈집 고(古)민가를 재생시켜서 마을만들기의 기반으로 삼고 있었다. 즉 해체의 대상이었던 고(古)민가를 소외자산에서 활용자산으로 혁신적으로 바꾼 것이다. 또한 마루야마지구의 학습조직과 고(古)민가 재생 운동을 활용하여 지역의 매력을 향상시키고 있었다. 마니와시의 리더는 마을에 대한 애정이 깊고 마을의 공적(共的) 이익을 위해 헌신하는 공공형 리더이다. 21세기 마니와 학습모임을 만들어서 환경 마을만들기 심포지움을 개최하였다. 심포지움에서 에너지 자립과 환경형 마을만들기를 비전으로 삼아 선포하였다. 이러한 혁신적인 활동은 학습조직을 통하여 인적·조직 네트워크 활용에 의해서 가능해진 것이다. 다카마쓰시(마루가메정 상점가)의 리더는 행정기관과도 잘 지내며 주민과의 합의도 잘 이루어내는 합의형성형 리더이다. 리더는 재개발에서 걸림돌이 되고 있는 복잡한 토지 소유자와의 관계를 해결하기 위하여 토지의 공적(共的) 활용을 도입하였다. 또한 상점가 진흥조합의 학습조직과 외부의 건축 전문가 등 도쿄위원회를 활용하여 기초지자체, 현(県)을 거치지 않고 직접 중앙성청의 정기차지권 제도와 보조금 제도 등을 상점가 재개발에 도입하였다. 또한 지역 커뮤니티의 존재가 없으면 마을도 없어진다는 내발적 성장 방식을 갖고 지역주민과의 100% 합의 원칙을 내세웠다. 기반이용 관점에서 살펴보면, 사사야마시(마루야마지구)에서는 빈집이 된 고(古)민가를 지역자산으로 삼아 마을만들기에 성공하고 있다. 중간지원조직인 NOTE는 100% 초나이카이로 구성된 마루야마집락의 주민들이 전통적으로 해오던 마을유지 기능과 고민가 재생운동을 활용하고 물질적 자산인 고(古)민가를 재생하여 마을재생에 나서고 있다. 또한 서브리스(sub-lease) 방식을 활용하여 빈집이 된 고(古)민가를 보수하여 숙박시설로 만들어서 지역주민들이 공동으로 관리·경영하고 있다. 고민가 재생에 의한 효과로 지역주민은 커뮤니티 비즈니스의 주체가 되었고 고용창출, 관광객이 늘어나게 되어 내발적 성장을 이루고 있다. 삼림자원을 활용하여 마을만들기를 하고 있는 마니와시에서는 폐기물로 여기던 나무제재 과정에서 나오는 나무 부스러기나 톱밥 등을 목질 바이오매스 산업의 기반으로 삼았다. 그리고 조합의 합의형성, 원재료 공급, 임업 노동력 등의 기능을 활용하여 마을재생을 하고 있다. 물질적 자산과 지역 내의 모든 조직이 연계하면서 목질 바이오매스 산업의 공적(共的) 이용과 활용이 촉진되었다. 이러한 결과 임업, 목재산업이 활성화 되었고, 에너지 자급률, 고용이 늘어나게 되었다. 다카마쓰시(마루가메정 상점가)의 진흥조합은 중심시가지 기반시설과 광장을 활용하여 상점가 재생뿐만 아니라 생활의 재생을 하여 떠났던 주민을 다시 상점가로 불러들이고 있다. 진흥조합과 제3섹터 마을만들기 회사는 연계하여 진흥조합이 목표로 하는 의료·복지가 있는 컴팩트시티와 소자본으로 젊은이들이 창업할 수 있는 작은 가게를 만들었다. 특히 이 사례에서 주목되는 점은 정기차지권 제도를 도입하여 토지의 소유와 이용을 분리하여 업종의 편중을 시정(tenant-remix)하였다는 점이다. 이러한 결과 상점가의 통행량이 증가하였고, 다카마쓰시 세수가 증가하여 내발적 성장을 이루고 있다. 민관협치 관점에서 고찰한 결과를 살펴보면, 사사야마시(마루야마지구)는 중간지원조직 NOTE와 집락NPO의 제안으로 창조농촌을 정책목표와 이념으로 삼아서 고(古)민가재생 마을만들기를 하고 있다. 사사야마시 부시장과 시직원이 주도하여 주민과 함께 고(古)민가 재생에 나섰고 이들은 퇴직 이후에도 마을만들기 중간지원 활동을 지속적으로 하고 있다. 또한 사사야마시는 빈집뱅크와 주민들로 구성된 정주 상담사 연계에 의한 정주 시스템을 구축하였다. 민관협치에 의해 지역순환형 마을만들기를 하고 있는 마니와시는 21세기 마니와 학습모임 제안에 의해 정책목표로서 바이오매스 타운 구상을 세워서 지역순환형 마을만들기를 하고 있다. 마니와시는 행정맨으로 불리는 시직원이 마을만들기 초창기부터 주민의 입장에서 마을 주민과 함께 활동하였다. 현재 주민이 제안한 바이오매스 타운 구상을 이어 받아서 바이오매스 산업도시 프로젝트를 추진하여 주민주도형 민관협치 시스템을 구축해 나가고 있다. 다카마쓰시(마루가메정 상점가)의 재개발은 진흥조합이 주도하여 생활의 재생·의식주(医食住) 목표를 세웠고, 다카마쓰시는 주민제안 재개발 목표가 잘 실현될 수 있도록 진흥조합이 요청하는 사항에 대해 행정지원을 하였다. 즉, 옵서버형 행정지원이라고 할 수 있다. 또한 제3섹터 마을만들기 회사에 진흥조합의 출자비율을 95%로 하고 다카마쓰시의 출자비율을 5%로 낮추어서, 주민의 비전과 공공성이 반영될 수 있도록 제도화하였다. 본 연구는 일본의 마을만들기 성공사례를 혁신주체, 기반이용, 민관협치 3가지 가설과 분석틀로 논증한 결과, 개념정의와 성공조건을 도출하여 다음과 같이 제시하였다. 먼저 혁신주체이다. 혁신주체가 성공하기 위해서는 혁신·융화형 리더의 활동이 존재한다. 본고의 혁신·융화형 리더는 인간적인 매력이 있고 지역에 대한 애착심을 갖고 있으면서 화합하면서 기존의 관행을 개선하는 혁신성도 갖추고 있다. 마을만들기 주요 리더는 대부분 학습조직을 통하여 지역주민의 생활상(직면하는 문제)의 필요에 따르는 요구(need)뿐만 아니라, 개발되어 있지 않은 잠재적인 희망(want)을 끄집어낸다. 그리고 이 두 가지에 의미를 부여하여 비전(vision)을 제시한다. 즉, 리더는 지역주민들이 개인의 삶만이 아니라 공동체에서 활동을 통하여 성취할 수 있는 삶의 의미와 보람을 제시한다. 또한 결성된 학습조직을 통해 비전을 공유하고 인적·조직 네트워크를 활용하여 주체가 역동적으로 확장하게 한다. 그리고 리더는 사회문제가 마을문제이고 그 해결의 장(場)은 마을이라는 관점에서 내발적 성장을 주도한다. 다음으로 기반이용이다. 본 연구는 기반이용 과정에 초점을 맞추어 3단계로 범주화하였다. 1단계는 지역자산의 발견·재평가(Mapping)이다. 마을만들기 사업에 상상력을 제공하고 도움을 줄 수 있는 주민과 시민의 활동, 물질적·문화적 자산을 발견하여 재평가한다. 이어서 2단계는 지역자산의 역동적 결합(Mobilizing)이다. 목적에 따라 연대하고 협동하여 공익(共益)을 목적으로 내발성을 극대화 한다. 이를 위해 구조직과 신조직이 연대하고 물질적 자산과 지역의 조직, 지역기업 등이 연계한다. 이는 지역자산의 활용범위를 확장시키게 한다. 3단계는 지역모델의 재구성(Constitution)이다. 지역자산을 지역의 실정에 맞게 사적(私的) 소유에서 공적(共的) 활용으로 변환시키기 위하여 경영전략적인 방법을 사용하거나 지방자치체가 참가하여 시스템화 하는 등 지역자산의 활용 방식을 재구성하여 지역모델을 완성한다. 문제는 1단계인 기반이용 범주를 어떻게 설정하여 발견하고 재평가할 것인가이다. 즉, 지금까지 마을만들기를 다룬 선행연구에는 지역자산 활용 범주를 주로 역사적 자원이나 물질적 자원으로 국한하였다. 그러나 본고에서는 물질적 기반이용은 물론, 조직의 기반이용이라는 측면에서 생존·생활을 위하여 자연발생적으로 형성된 초나이카이와 농산어촌에서 대부분의 주민들이 생업과 관련하여 가입되어 있는 협동조합, 상점가 진흥조합도 기반이용 범주에 포함시켰다. 이러한 조직기반은 주민들이 내발적으로 참가할 수 있게 하고 물질적 자산과의 원활한 연계를 가능하게 하여 공적(共的) 영역을 확장시키고, 마을만들기 주체의 공적(共的)인 제도적 결여를 보완할 수 있다. 마지막은 민관협치이다. 본고의 ‘민관협치’ 의미는 민과 관의 대등한 입장을 넘어서 주민이 주도하는 상향식(bottom-up) 주민주도형 협치이다. 이러한 협치가 가능하기 위해서는 주민제안에 의한 마을의 정책목표와 이념이 구축되어야 한다. 행정은 주민이 제안한 목표와 이념에 기반하여 주민주도 마을만들기 과정에 인적·물적·정보에 대한 도움을 준다. 그리고 주민주도형 민관협치 조건은 주민제안 정책목표와 이념 그리고 행정지원을 결합하여 지속가능한 주민주도 협치 시스템을 구축하는 것이다. 예를 들면, 지방자치체는 주민주도에 의한 마을만들기 사업과 관련된 조례나 정책을 만들고 관련된 부서를 설치하거나 지역의 주민과 지방자치체가 지역산업을 함께 경영하고 시스템화하는 것이다. 이는 지역 내에서 이익이 재투자·순환되는 내발적 성장을 가져온다.