환경행정소송에서 제3자의 원고적격에 관한 연구

Abstract

국민들의 건강하고 쾌적한 환경과 삶의 질 향상에 대한 기대가 높아지면서 환경 문제를 둘러싼 공공갈등이 심화될 것으로 전망되며, 환경분쟁의 발생건수도 더욱 증가할 것이다. 이러한 환경문제와 공공갈등은 국가 주도로 시행되는 대규모 국책 사업의 추진과정에서 대립되는 공익의 충돌로 인해 발생하는 환경오염과 자연훼손 으로 인한 것이다. 따라서 사전예방의 원칙에 따라 정부, 환경단체, 인근주민 등 이해당사자들 사이의 파트너십에 바탕을 둔 환경행정 구현으로 정책·사업 추진 과정에서의 갈등이 심각한 사회문제로 비화되지 않도록 협력적 거버넌스를 구축 하여 공공갈등을 사전예방하고 해결할 필요성이 크게 증가하고 있다. 특히 쓰레기 소각장, 매립장 및 화장장 등 비선호시설의 입지 또는 새만금 간척사업, 4대강사업, 원자력발전소 등으로 인한 환경갈등이 지속적으로 증가 함에 따라 환경과 국민생활에 영향을 미칠 가능성이 큰 대형 국책사업의 경우 정부의 정책 입안 또는 사업계획 수립시 계획 확정 이전 단계에서 계획을 사전 공시하고 정책상대방·전문가·시민사회단체 등과 충분한 협의를 거치도록 법·제도적 장치를 마련할 필요가 있다. 아울러 환경개발정책을 둘러싼 갈등은 대체로 정책결정 혹은 추진단계에서 사업지역 인근에 거주하는 지역주민들이나 시민단체들이 환경문제를 제기하고 정책변경을 요구하면서 가시화되는 경향이 있다. 따라서 의견수렴절차, 환경영향평가, 행정계획 등 환경에 관한 각종 행정 절차상 적법절차 준수 및 절차법적 통제를 강화하여 적법절차의 환경행정법적 구현을 통한 환경보호라는 공익 도출 및 국민의 권익 침해를 방지하고, 환경피해 발생 시 침해된 환경상 이익의 보호나 구제를 위해 행정청에게 환경행정소송을 제기하여 환경오염피해의 책임을 추궁할 수 있도록 원고적격의 범위와 처분성을 협소하게 인정하는 종래의 판례에서 벗어나 이에 대한 법원의 적극적인 해석과 판단을 통하여 환경분쟁의 해결이 이루어질 필요가 있다. 이러한 점을 고려하여 본 연구는 환경피해의 복잡하고 다양한 특성을 고려하여 현대형 소송인 환경행정소송에서의 제3자 원고적격 확대에 연구의 초점을 두고 새만금간척사업, 수도권매립지 등 대형 국책사업의 추진과정을 둘러싼 공공갈등의 원인을 분석하고 갈등의 해결방안으로서 환경행정소송의 법·제도적 개선방안을 모색하였다. 분석결과 정부 정책 및 국책사업 추진과정에서의 공공갈등의 증가 요인으로는 일방적인 정부 정책추진에 대한 불신과 저항, 환경오염과 파괴의 심 각성, 비선호시설 입지 및 설치·운영에 대한 입장 차이, 환경영향평가 등 행정 절차의 준수부족, 공공갈등의 관리를 위한 노력 미흡 등으로 파악되었다. 본 연구의 함의는 다음과 같이 제시할 수 있다. 먼저, 정부 정책이나 국책 사업 추진과정에서의 갈등 최소화 및 효과적 관리를 위하여 정부, 환경단체, 지역주민 등 다양한 이해관계자들이 참여하는 사전예방적 갈등관리시스템을 구축해야 한다. 정부 정책·사업을 계기로 한 공공갈등의 예방 및 해결을 위한 "공공갈등관리 기본법"의 제정과 함께 정책·사업 입안시 "계획의 사전 공시 및 협의제도"를 도입하여 모든 환경분야에서의 국가적 정책결정 및 구체적 행정 절차와 관련하여 행정과정의 타당성 내지 적법성을 확보하여야 한다. 둘째, 적법절차의 환경행정법적 구현을 통해 환경보호라는 공익을 도출하고 환경상 이익의 보호를 위해 환경행정소송을 제기하여 환경오염 책임을 추궁할 수 있기 위해서는 원고적격을 협소하게 인정하는 종래의 태도에서 벗어나야 한다. 원고적격과 처분성에 대한 법원의 적극적인 해석과 판단을 통한 사법적 통제를 강화하여 신속하고 공정하게 분쟁해결이 이루어질 수 있도록 행정소송 제도를 실질적으로 개선하여 법정책·제도적으로 뒷받침할 필요가 있다. 셋째, 환경행정소송에서의 인근주민 등 제3자의 인정범위와 기준과 관련하여 개인의 권리구제라는 주관적 소송보다는 행정의 적법성 통제라는 구체적 범위와 기준을 중심으로 사건을 파악할 필요성이 요구된다. 원고적격 인정에 있어서 실질적 피해 여부와 관계없이 거리라는 지역적 구분과 원고적격의 법리를 입증 책임의 전환으로 해결하려고 하는 획일적 태도는 오히려 환경상 침해를 받으 리라고 예상되는 영향권 밖의 주민들의 원고적격을 부정하게 되어 결과적으로 인근주민의 환경권을 부당하게 무시하는 결과를 초래할 수도 있다. 넷째, 원고적격의 인정범위 확장과 관련하여 환경단체소송의 적극적인 도입 검토는 환경법령이 미비되어 있는 분야에서 환경보호를 도모할 수 있는 법리로 작용하는 것은 물론, 환경관련 쟁송에 있어서 원고적격 확대에 관한 논리적 근거를 더욱 확실히 할 것이다. 행정소송법상 '법률상 이익'개념의 확대해석은 한계가 있다. 제3자적 위치에 있는 환경단체에게 광범위한 원고적격을 인정하는 환경공익소송을 도입하여 행정소송제도가 환경피해로 인한 국민들의 권리구제 제도로서 제대로 기능을 발휘하도록 하는 제도적 장치로서의 의미를 가진다.