갑오개혁ㆍ대한제국기 지방제도 개편과 지방자치 논의

Abstract

이 논문에서는 갑오개혁ㆍ대한제국기 ‘지방행정’을 중심으로 지방제도의 개편과 이 과정에서 제기되었던 지방자치 논의를 살펴보았다. ‘지방’은 ‘중앙’에 대응하는 개념으로서, 중앙 이외의 지역에서 거주하며 생할하는 다수 주민들의 삶과 활동이 이루어지는 정치ㆍ사회적 공간이다. 나아가 이러한 ‘지방’에 대한 제도로서 지방제도는 국가 통치체제의 하부구조를 이룬다. 이로부터 국가의 주요 정책 및 시책은 이러한 ‘지방’을 매개로 관철되고, 국가체제의 모순이나 문제 또한 ‘지방’이라는 구체적 공간에서 응집되어 나타난다. 조선후기 이래로 누적되어 온 사회적 모순 또한 결국 지방통치의 난맥상으로 표출되었고, 이는 1862년 임술민란과 1894년 농민봉기로 폭발하였다. 1894년 집권한 갑오개화파 정권은 이러한 문제에 대응하여 국가체제 전반에 걸친 개혁을 시도하였고, 이 과정에서 지방제도 또한 대대적으로 개편되었다. 갑오개혁기 지방제도 개편은 조선 초 확립된 중앙집권적 지방통치체제가 변화ㆍ발전해 오는 과정에서 제기되어 왔던 문제들을 해결함으로써 이를 더욱 체계적으로 정비ㆍ강화하는 방향에서 전개되었다. 먼저 중앙에서 군현에 이르는 일원적 행정체계인 8道-330여郡縣制가 23府-337郡制로 개편되었다. 애초 계획은 광역행정구획인 道를 府로 세분하여 그 수를 늘리고, 과다하고 불균등한 府ㆍ牧ㆍ郡ㆍ縣의 邑 단위를 대폭 줄이고자 하였으나, 후자는 吏胥層의 반발 등으로 인해 그 실행이 유보되었다. 대신 道 이하 邑 단위 행정구역의 邑號ㆍ邑格을 郡으로 일원화하고, 邑 官長의 호칭을 郡守로 통일하는 데 그쳤다. 다음으로 外官制, 즉 道-郡縣을 담당ㆍ운영하는 外官(地方官吏)에 대한 官制를 개편하였다. 기존에 지방관청에서 鄕役으로서 무급으로 행정 실무를 담당해 온 이서층을 지방관청을 구성하는 지방관료제의 ‘職員’으로 규정하였다. 나아가 이들 정원을 법률로 규정하여 대폭 축소시켰으며, 공적 업무 수행에 대한 보수로서 국가가 월급을 지급하는 것으로 하였다. 또한 그동안 사회경제적 발전의 한계로 인해 묵인되어 온 지방재정의 개별ㆍ분립적 운영을 법제적으로 부정하고 중앙정부의 통제를 강화하였다. 지방재정의 대부분을 차지하고 있던 ‘직원’ 봉급을 비롯한 지방관청의 경비 일체를 중앙에서 책정ㆍ배정하여 국가 예산에서 지급하고 관리하도록 한 것이다. 한편 이 과정에서 ｢鄕會條規｣ㆍ｢鄕約辦務規程｣을 통해 지방자치의 제도화가 모색되었다. 지방 행ㆍ재정에 대한 주민참여를 제도화하여 面ㆍ里를 자치단체화하고, 郡 단위까지 지방자치를 시행하고자 한 것이다. 나아가 이러한 자치제도를 기존 面里制를 개편함으로써 郡 하부의 面里까지 이어지는 일원적 행정체계를 보완하고자 하였다. 하지만 그 법제화는 郡分合 등의 완료 후 시행하기로 하고, 내부 훈령을 통해 ‘권고’ 사항으로 반포하는 것에 그쳤다. 그런데 1896년 갑오개화파 정권이 붕괴되고 고종 친정체제가 강화되는 과정에서 갑오개혁기 지방제도는 1년여 만에 다시 대대적으로 정비ㆍ개편되었으며, 이는 1910년 일제에 병합되기 전까지 대한제국기 지방제도의 기본 구조를 이루었다. 갑오개혁기의 24府制가 13道制로 다시 환원되었고, 지방관청의 직원에 대한 규정 등 지방관료제와 지방재정의 국가통제는 더욱 강화되어 체계화되었다. 하지만 지방자치제를 도입하려 했던 갑오개혁의 지향은 계승되지 못했다. 대신 鄕長職을 신설하여 기존 鄕廳의 首任이었던 座首를 공적 지방관료제로 흡수하는 조치가 시행되었다. 이후 조선/한국에서 지방자치는 더 이상 공적으로 논의되지 못했는데, 10여 년 후 한국사회의 뜨거운 현안으로 급부상하였다. 1905년 손병희의 ‘鄕自治’론을 시작으로 1906년 언론과 각종 사회단체에서 지방자치를 요구하고 실현하기 위한 움직임이 광범위한 대중적 지지와 공감 아래 전개되었다. 1895년 관 주도의 지방자치제 모색이 10여 년 후 민간 주도의 지방자치론으로 이어진 것이다. 이는 국가와 정치ㆍ사회의 주체로서 民을 인정하고 民의 정치 참여를 확대함으로써 民權을 신장하고 나아가 國權 회복의 방도로서도 주목되었다. 이러한 요구를 통감부는 수용하지 않았고, 1910년 병합과 함께 그 논의와 운동도 사그라들었다. 그렇지만 당시의 경험은 한국인들의 정치ㆍ사회 의식을 한 차원 높이는 계기가 되었으며, 이는 병합 직후의 좌절감과 무력감을 짧은 시간에 극복하는 데 하나의 자양분이 되었다고 할 수 있다.