대의민주주의를 넘어, 하이브리드 민주주의는 가능한가? ― 새로운 민주적 거버넌스 모델을 위한 시론 ―

Abstract

본고에서는 기존 한국헌법상 대의민주주의 제도를 선거와 자유위임에 국한시키는 ‘소극적’ ‘헌법해석론’을 넘어, 대한민국의 민주적 거버넌스를 개헌 및 입법을 통해 새롭게 다층적으로 디자인하는 ‘적극적’ ‘헌법정책론’으로 재구조화하는 것을 목표로 한다. 이를 위해서 오늘날 우리 헌정상 대의민주주의의 위기 원인을 승자독식의 청와대 정부 문제와 정치권의 비토크라시, 그리고 이들에 의해 야기된 동원정치와 사법정치로 진단하고, 2016-17년 촛불집회 및 탄핵을 거쳐 새롭게 논의된 민주적 거버넌스 개헌안과 개헌론의 흐름을 살펴본 후, 이제 기존의 대의민주주의론을 넘어 이를 발전적으로 극복하기 위한 직접민주주의와 숙의민주주의 요소 둥을 포괄하는 민주적 거버넌스의 종합적 근거와 체계가 요구된다고 보았다. 이러한 관점에서, 필자는 민주주의 원리를 참여(participation)/숙의(deliberation)의 기초개념으로 구체화하고, 민주적 제도화의 방안에 있어서는 종전처럼 국민은 선거를 통해 민주적 정당성만을 부여하고 정부(government)는 내적으로 ‘수평적’ 권력분립을 통해 상호 견제･균형을 하는 대의제민주주의 모델을 넘어서, 대의민주주의가 ‘수직적’으로도 시민정치와 견제･균형 및 협치하는 방식으로 유연하게 진화하는, 민주적 거버넌스(governance)의 복합적･다차원적인 모델을 구상, 제시함으로써, 향후 헌정개혁 논의에 이론적으로 일조하고자 한다. 필자는 시민정치를 포함하는 의미로 재정의된 참여･숙의를 헌법상 민주주의의 개념･원리적 토대로 하여, 참여･숙의를 극대화시킬 수 있도록 각종 민주적 제도들을 상호 연계･결합하거나 혹은 대체하는 거버넌스 방식을 통칭하는 헌법이론･정책의 용어로, ｢하이브리드 민주주의｣(hybrid democracy)를 제안한다. 이는 민주주의의 기초 개념으로 참여･숙의를 상정하고, 참여･숙의를 충족하는 대의‧직접‧숙의민주주의 원리를 폭넓게 구상하는 가운데, 이들을 최적화시킬 수 있는 선거, 국민투표, 공론조사 등 민주적 제도･형태를 다양하고 융통성 있게 조합･구현함으로써, ‘헌법상 민주주의≒대의민주주의’라는 종래의 도식을 깨고 대의민주주의 독과점의 폐해를 발전적으로 극복해 보자는 구상이다. 이는 대의민주주의의 위기를 맞아 근본적인 개헌과 정치개혁이 요구되고 있는 대한민국의 현 시대에 맞는 확장된 민주적 거버넌스의 헌법적 기준과 한계를 제시해보려는 시도이다. 참여･숙의를 가장 폭넓게 충족시키는 방식이라면, 대의민주주의이건, 혹은 전통적인 직접민주주의 제도이건(국민투표, 국민발안, 국민소환), 아니면 오늘날 제기되는 제3의 새로운 방식이건(예컨대 공론조사, 추첨시민의회 등), 나아가 이들의 연계･결합방식이건 특별히 배제되지 않는다. 즉 민주주의의 ‘방식’이 민주주의 ‘원리’를 좌우하는 것이 아니라, 민주주의 ‘원리’를 충족하는 ‘제도’는 일단 거버넌스 목록에 폭넓게 올려놓고, 이들의 단계적 도입과 실험을 통해 최적의 민주적 방식을 찾아가자는 구상이다. This paper tries to examine ideas beyond “"passive" and "constitutional interpretation theory," which confines the meaning of representative democratic system to elections and free mandate under the 1987 Korean Constitution. Furthermore, it deals with redesigning of the structure of the governance of the Republic of Korea, turning it into “proactive” and “constitutional policy theory” that combines new layers from constitutional amendment and legislation.To this end, it identifies the origin of the current crisis in our constitutional government as the winner-take-all way of Cheong Wa Dae government. It also highlights that direct democracy and deliberative democratic elements have been actively discussed in the interpretation of representative democracy in our Constitution since the 1987 revision and also in the constitutional amendment on democratic governance, which emerged in post candlelight vigils and impeachment in 2016-17. Finally, as a governance model that embraces the crisis of representative democracy and the following changes required, it explores the possibility of “hybrid democracy” with an integrated theory that defines democracy based on two concepts, participation and deliberation. It institutionalizes the process of optimizing participation and deliberation according to the circumstances.