농지이용 보전을 위한 농지제도 개선에 관한 연구

Abstract

농지는 식량자원의 역할만 수행하는 것이 아니라 국토환경 보전 즉, 홍수 조절기능, 수자원의 함양, 토양침식방지, 대기보전, 자연경관과 휴식공간을 제공하는 등 다양한 공익적 기능을 갖기 때문에 단순히 농산물을 생산하기 위하여 필요한 수단에 그치지 않고 농지와 관련된 외부효과나 공익적 기능을 수행함으로 이에 대한 수요에 대응하는 만큼의 공급량이 확보될 수 있도록 농지를 보존해야 한다. 이 같은 특성을 지니고 있는 농지는 생산요소로서 농업공간을 지탱해주는 중요한 요소로서, 개인이 선택할 수 있는 자산보유의 한 형태로서 자산 가치를 보존하고 증식시키는 수단이기도 하다. 농지는 농업생산 요소로의 기능과 농민의 자산증식 가치로서의 이중적 기능과 더불어 식량공급과 환경보존 등 다양한 공익적 기능까지 덧붙여지기 때문에 이것을 어떻게 조정할 것인가는 농지정책에 있어서 핵심사항으로 볼 수 있다. 즉, 농지는 상품으로서 농산물을 생산할 뿐만 아니라 그 이용에 따른 기능이 외부효과를 창출하거나 공공재적 성격을 갖기 때문에 정부의 공적 개입은 불가피하다. 오늘날과 같이 도시화･공업화에 의한 토지의 도시적 용도에 대한 수요가 급증하고 있는 상황과 WTO 체제에서 농산물 시장이 개방되고 기술개발에 따른 농산물 가격의 하락으로 농업경쟁력이 상실하였다고 하여 농지에 대한 합리적 이용과 보전의 정책이 없다면, 농지전용으로 나타난 문제점을 해결하기 위한 사회적 기회비용은 막대할 것이다. 이에 본 연구는 도시화가 급속히 이루어지는 여건에서 합리적인 농지의 이용과 보전을 위하여「농지법」에서 규정하고 있는 농지관리 제도를 고찰하여 이에 대한 농지제도의 개선 방향과 정책적 시사점을 제시하고자 하였다. 먼저 농지제도의 개선방향으로 첫째, 중장기적으로 현행 농지소유와 임대차에 대한 규제를 폐지하여 완전 자유화하도록 하되 경작농･경작유전의 원칙을 준수하면서 선매제도, 경작의무기간과 처분제한기간을 두어 투기방지 조치를 고려하여야 할 것이고, 둘째, 공익목적이나 헌법적 가치를 실현할 수 있도록 농지총량제를 도입하여 농지거래에 대한 허가제나 신고제 같은 제도가 도입되어야 할 것이며, 셋째, 농지이용증진사업을 활성화하기 위하여 농지유동화를 촉진할 수 있도록 임대차제도의 정비, 매수청구권 도입이나 토지교환･분합이나 토지임대･매매 등 양도세감면을 정책적으로 고려해볼 만하며, 농지이용증진사업을 경영단위의 중심으로 지원 전환도 필요하다. 다섯째, 무분별한 개발로부터 농지보전을 위해서 현행「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」과「농지법」의 토지이용계획의 연계성을 통해 보다 합리적으로 농지보전의 관리를 할 수 있도록 하며,「농지법」상의 농지이용계획과 달리 법적 구속력이 있는 용도규제를 할 수 있는 세분된 지구별 형태로 재 정립할 필요가 있고, 여섯째, 현행 농업진흥지역의 지정･해제의 기준을 동일한 기준으로 재조정하고, 농지에 행위제한 규정을 강화하여야 할 것이며, 일곱째, 농지보전부담금의 제도적 개선과 더불어 농지보전직불금제도의 도입을 검토할 필요가 있다. 이상의 농지제도 개선방안은 농업인구 감소와 농업노동력의 고령화, 국제화･세계화의 지속적 진전 등 급변하는 사회･경제적 여건변화에 대응하고, 미래 농업･농촌의 변화된 모습을 반영하여 농지제도가 이제껏 수행해 온 농업의 발전과 더불어 국가경제의 발전을 견인하는 중요한 역할을 지속적으로 수행하는데 밑거름이 될 것으로 기대하며,「자작농주」의 농업경영의 틀에서 벗어나「경작농주」의 농업경영이라는 큰 방향에서 농지의 이용과 관리의 합리화를 기하는 방향으로 정책적으로 추진되어야 할 것으로 본다. 이에 농지의 다원적 공익가치와 농지소유자의 재산권 보호 및 농지이용의 효율성과 보전이라는 측면을 동시에 충족하는 입체적 농지제도 개선 대안이 필요한 시점으로 다음과 같은 정책적 시사점을 제시하였다. 첫째, 농지정책을 농업경영에 중심을 두어야 할 것이고, 둘째, 현행 농지의 소유권 중심의 관리체제에서 농지의 이용권 관리체제의 전환이 필요하며, 셋째, 농지의 효율적인 보전을 위해서 국토공간계획과 관련된「국토기본법」-「국토계획법」-「농지법」을 연계하여 법 개정이 추진되어야 할 것이고 넷째, 농업인 보호와 농업경쟁력을 강화하기 위해 농지관리를 위한 별도의 전담기구를 둘 필요성이 있으며 다섯째, 농지의 효율적 보전을 위하여 토지공개념을 수용할 수 있는 정책적 기반을 다져야 할 것이고, 여섯째, 도･농간, 농업인간 소득불균형, 환경문제 등 문제를 해결하기 위한 적극적인 정책이 추진되어야 한다. 토지를 근간으로 하는 농지문제는 경제발전에 따라 사회적으로 복잡한 농업과 농촌, 도･농간 문제로 발현되기 때문에 농업･농촌･농민문제의 전 사회적으로 복합적인 중층구조에서 접근해야 할 것이다. 또한 농지문제는 농업과 비농업의 상호관계에서 출발한 국가적 차원에서 접근하여야 할 것으로 본다.