도시개발사업의 주민참여 활성화 방안 연구

Abstract

본격 지방자치시대를 맞이하여 지역개발, 지역활성화, 지역경영에 관한 논의는 종전의 어느 때보다도 활발하다. 그러나 지금까지 지역발전을 위한 정책은 국가 또는 행정주도로 추진되어 왔으며, 또한 지역개발정책은 국가정책의 하위 개념으로서 다루어져 왔다. 그 결과 지역개발은 지역의 특성과 주민의 의사가 무시된 채 국가의 의지에 따라 획일적으로 추진되어 온 것이 사실이다. 이러한 풍토에서 주민자치는 기대할 수 없다. 자치시대에 다양한 가치관 및 지역특성을 살린 매력있는 지역을 창조하기 위해서는 개발주체의 역할분담을 새롭게 할 필요가 있다. 즉 주민, 지방정부, 기업이 지역의 비전을 공유하고, 공동으로 계획을 구상하고 실천해나가야 한다. 바람직한 지역개발은 행정, 주민, 기업이 입장은 달라도 지역이라고 하는 같은 무대에서 공통의 시나리오로 활동하는 것으로 이해해야 할 것이다. 여기에는 행정이 발의하고 주민과 기업이 실천하고, 혹은 주민의 발의하고 행정과 기업이 실현하는 형태도 있다. 즉 매력있는 지역발전을 위해서는 국가, 자치단체 또는 기업과 대결 혹은 공존하는 과정에서 주민자치를 기초로 하는 ‘내발적 지역창조’가 전개되어야 한다. 다시 말해서 자치시대의 매력있는 지역창조는 행정과 민간, 행정과 주민이 역할을 공동 혹은 분담함으로써 비로소 그 효과를 발휘할 수 있다. 여기에서는 주민자치의 형성과 발전을 과제로 하여 바람직한 방안을 모색하고자 한다. 즉 지금까지 우리나라의 지역개발은 지역의 특성과 주민의 의사를 무시한 중앙정부의 일방적인 국토계획에 따라 획일적 형태로 유도·추진되어 왔다. 즉 전국적 차원에서 토지이용의 효율성 제고, 도시체계의 합리화, 인구 및 산업배치의 균등화 등의 정책이 지역개발의 지침 및 투자배분의 기준이 되어왔다 제1차 국토계획(1972-81)은 고도경제성장을 위하여 사회간접자본확충을 주요 목표로 하여 경부축을 중심으로 한 거점개발방식을 채택하였다. 거점지역을 중심으로 공업단지, 도로망 확충 등으로 생산기반 구축과 집적이익을 통한 투자효과의 극대화에 초점을 맞추었다. 제2차 국토계획(1982-1991)은 안정성장과 복지향상을 위하여 국토의 균형개발과 생활환경의 개선에 중점을 둔 광역개발방식을 채택하였다. 특히 수도권개발을 억제하고 지역개발을 촉진한다는 측면에서 주택 200만호 건설, 맑은 물 공급 등으로 국민생활의 질 향상에 초점을 맞추었다. 제1·2차 국토계획의 결과, 경인·동남지역에 공업벨트가 형성되고, 고속도로, 항만, 다목적댐 등의 사회간접자본이 형성되어 산업기반을 조성하였다. 그러나 성장과 균형개발을 추구과정에서 지역간·계층간 불균형이 나타났고, 지가상승과 부동산 투기, 공해 등의 문제점이 나타났다. 종래의 국토계획은 ‘국토의 균형개발’과 ‘경제적 효율성 제고’를 목적으로 하였다. 그 결과, 국가적 차원에서 고도경성장은 이룩하였으나, 지역의 특성과 주민의 의사를 무시한 일방적·획일적 계획으로서 지역간·계층간 불균형개발을 초래하였다. 또한 이러한 국토개발의 주체는 지역주민이나 지방자치단체가 아닌 중앙정부와 대기업이었다. 그 결과 거점개발도시로 성공한 지역은 인구가 급증한 한편, 주택부족, 교통문제, 공해문제, 환경파괴 등을 비롯한 사회적 병리가 나타났다. 또한 당초에 기대한 거점지역의 개발효과는 주변지역에 파급하지 않았을 뿐만 아니라, 농어촌지역의 과소문제와 노령화는 심각한 수준에 이르렀다. 이에 제3차 국토계획(1992-2001)에서는 ① 지방분산형 국토개발(국토공간의 균형성 추구), ② 생산적·자원절약적인 국토이용(국토이용의 효율성 증진), ③ 복지수준의 향상과 환경보전(국민생활의 쾌적성 제고), ④ 통일에 대비한 기반확충(국토공간의 통합성 모색)을 기본목표로 하고 있다. 이러한 국토계획이 국민의 삶의 질을 향상하는 것이라면, 거기에는 지역의 의사를 수렴할 수 있는 제도적 장치가 보장되어야 한다. 이러한 하향적 지역개발론은 과거와 같이 정치·행정이 중앙집권적인 시대에서는 나름대로의 실효성을 거두었지만, 지방자치시대를 맞아 계획의 실천성이나 실효성을 높이기 위해서는 지역특성과 주민의 의사를 반영한 상향적 계획이어야 할 것이다. 국내의 주민참여는 아직 미숙하고 성장하지 못하고 있는 실정이다. 이것은 태백의 철암 마을만들기 및 부안의 방사능 폐기장의 사례 역시 주민의 참여로 추진되어 철암 마을 만들기는 제도적 뒤바침을 받았으나 그역시 주민참여의 미숙과 행정과 주민의 의견충돌로 1999년이후 현재까지 가시적 개발형태는 이루어 지지 못하고 있는 실정이며, 부안의 경우 중앙집권적 사업추진으로 인한 주민과의 마찰로 2004년 사업의 백지화가 된 예이다 이에 반하여 가까운 일본『마을만들기』이나 유럽의 독일의 경우 주민과 행정체계, 개발주체, 계획의전문가의 참여로 도시개발계획의 실효성과 지역의 특색에 맞는 개발을 이루어내고 있는데 이는 우리에게 주는 시사점이 클것이다. 즉 자치시대 지역개발은 다음과 같은 방향으로 나아가야 할 것이다. 첫째, 민주적인 주민참여가 보장되어야 한다. 지역개발의 효과는 최종적으로 지역주민에게로 돌아가는 것이므로, 당해 지역주민의 의사를 최대한 수렴해야 할 것이다. 둘째, 지역의 특성을 최대한 살려야 한다. 지역이 가지고 있는 자원 및 주민의 가치관이 다양한 시대에 계획의 실천성을 높이기 위해서는 지역이 가지고 있는 잠재능력 및 특성을 존중해야 한다. 셋째, 종합성 및 장기성을 확보해야 한다. 자치단체의 재원 및 권한의 제약은 사업이 단편적으로 실시되게 하기 쉽고, 단체장의 잦은 교체로 정책의 장기적 안목이 결여되기 쉬운데. 이를 주민참여로 극복하여 사업간 정합성을 유지하고 장기적 안목에서 지역개발이 추진되어 할 것이다.; In this age of a full-scale local autonomy, the arguments about regional development, promotion of local life and regional management are more active than ever before. So far, however, the policies for regional development have been initiated primarily by government or administration, while the issue of regional development has been handled as a secondary national policy. As a result, the regional development projects have been implemented in a uniform way depending on government's will, ignoring the local conditions and citizens' opinions. In such a circumstance, of course, citizens' autonomy can hardly be expected in a genuine sense of the word. In order to create the attractive regions with diverse values and characteristics expressed, it is essential to redivide the roles among developing actors. Namely, citizens, local administrations and companies should share a common vision of their regions to design and implement their regional development plan jointly. A regional development would be desirable only when its actors or local administration, citizens and companies can conceive a common scenario of development despite different positions. For an example, the local administration would suggest an idea which would be materialized by citizens and companies, or citizens would take initiative, urging local administration and companies to materialize it. That is, in order to develop a region to be attractive, central and local administrations or local companies are obliged to compete or co-exist with each other to encourage citizens to 'create their region spontaneously' based on the principle of citizens' autonomy. In other words, for creation of an attractive region in the age of local autonomy, roles should be adequately divided between public and civil sectors and between local administration and citizens. This study attempted to explore some desirable ways to develop the regions and thereby, develop and enhance citizens' autonomy. Namely, the regional developments in Korea have so far ignored the local conditions and citizens' opinions, while being dictated by the central government in a uniform way. In short, our regional development projects and investments in them have been guided by such principles at a national level as more efficient land uses and urban systems and distribution of population and industries. The first national land development plan (1972~1981) aimed to expand the social overhead capitals for higher economic growth and therewith, adopted the stronghold development mode centered about Seoul-Busan axis. Thus, industrial complexes and roads were expanded around the strongholds to maximize the effects of investment through construction of production bases for the benefits of concentration. The second national land development plan (1982~1991) adopted the cross-regional development mode focused on balanced development of national land and improvement of people's living environment. In particular, the policies were focused on improvement of people's life quality through restrictions on the development in the capital areas and promotion of regional development. The project of '2 million houses' and the campaign of 'clean water' were the good examples. As a result of these series of national land development plans, the industrial belt was formed in Seoul-Inchon and Southeastern regions with the industrial ground consolidated by such social overhead capitals expanded as express ways, harbors and multi-purpose dams. However, in this process pursuing growth and balanced development, the unbalance among regions and among classes was inevitable, while various problems including high land prices, real estate speculations and pollutions arose. The conventional national land development plans aimed at 'balanced development of the national land' and 'enhancement of the economic efficiency'. As a consequence, we could achieve a higher economic growth at the national level, but the plans were unilateral and uniform enough to neglect the local conditions and citizens' opinions and ultimately, they could not strike a balance among regions or among classes. Moreover, the main actors for the national land development were neither citizens nor local administrations but central government and conglomerates. As a result, the regions successful as strongholds have induced the population rapidly, causing various social evils such as housing shortage, traffic indigestion, pollution and environmental destruction. In addition, the effects of stronghold development did not spread over surrounding regions as expected, while rural and fishery regions have been seriously evacuated with the aging citizens remaining only. Thus, the third national land development plan (1992~2001) aimed at ① locally distributed national land development (pursuit of a balanced national land space), ② productive and resource-saving uses of national land (more efficient uses of national land), ③ improvement of welfare level and environmental preservation (improvement of people's comfortable life) and ④ arrangement of a ground for national unification (integrity of the national land space). If such a national land development plan should serve to improve people's life quality, an institutional mechanism collecting citizens' opinions should not fail to be operated. Such downward regional development models may have been effective more or less during the period when politics and administrations were concentrated, but in this age of local autonomy, any regional development plan should be upwards reflecting local conditions and citizens' opinions if it should be practical or effective at least. Nevertheless, citizens have still to be invited to national land development planning procedures. We need to remember the two cases: Community Building campaign at Cheolam of Taebaek city and radioactive waste dump plan in Buan county. Although citizens were invited to the former campaign for institutional support, the campaign has still to be materialized since 1999 due to citizens' poor participation and conflicts between local administration and citizens' interests. In the latter case, central government's plan conflicted with citizens' interests only to be cancelled in 2004. In contrast, Japan's 'Community Building' or Germany's urban development projects were successful owing to cooperation among citizens, local administrations, developers and professional planners and reflection on local conditions, which may well be good models for Korea. All in all, the regional developments should be designed and implemented in the following directions; First, democratic citizens' participation should be insured. Since the effects of a regional development should be attributed to citizens finally, citizens' opinions should be reflected in the regional development to a maximum degree. Second, local conditions should be met to a maximum degree. In other word, a regional development plan should meet local conditions including resources and citizens' diverse values, while taking full advantage of local potential and characteristics. Third, a regional development plan should be comprehensive and long-term. Regional development plans may be fragmented due to limited local financial resources and authorities, while they may be shorter-term due to frequent replacements of local administrators. Such problems need to be solved through citizens' active participation in the plans to make them meet the local conditions in a longer term.