규제개혁의 실효성 확보방안에 관한 공법적 연구

Abstract

오늘날 세계 각국은 1970년대 후반 대두된 정부실패(government failure)의 문제를 극복하기 위하여 정부기능을 축소하고, 규제권한을 개혁하려는 노력을 계속하고 있다. 우리의 행정현실에서는 과거 개발연대기 정부주도의 경제성장정책을 추진하는 과정에서 정부의 규제권한이 시장 및 시민사회의 영역에 과도하게 개입하여 정부의 행정활동 과정에 많은 비효율을 야기한 바 있다. 이후, 1990년대 후반 세계화와 정보화 · 민주화와 같은 행정환경의 변화와 IMF 구제금융이라는 경제위기 하에서 정부의 비효율성을 제거하기 위해 정부개혁에 대한 요구가 강해져왔다. 특히, 정부가 수행하는 가장 기본적인 행정형식으로서 규제작용과 관련하여, 광범한 규제권한의 남용으로 인한 규제비용의 감소를 위하여 규제개혁(Regulatory reform)은 정부가 수행해야 할 우선적 과제로 인식되고, 각 정부는 최고정책결정권자인 대통령의 강력한 의지 아래 규제개혁을 위한 노력을 계속하고 있다. 이에, 규제개혁에 대한 많은 연구가 있어 왔으나, 그것이 주로 기술적이고 수단적인 정책대안들의 나열에 그치는 경우가 많았다는 점에서, 본 논문은 규범적인 측면에서 규제개혁에 대하여 접근하고자 한다. 현재 규제 및 규제개혁에 대한 일반법이라 할 수 있는 「행정규제기본법」에서는 규제개혁에 대하여 명확한 정의를 내리지 않고 있다. 이에 본 논문에서는 규제개혁을 "거버넌스(governance)적 차원에서 시장의 자율성과 공공부문의 효과성 그리고 시민사회의 만족도 제고를 위하여 규제의 양적 개선(규제완화와 행정절차의 간소화)과 규제의 질적 개선(규제품질관리(regulatory quality management))이 동시에 이루어지며, 이것이 정부의 일상 기능이 되어 지속적으로 수행되는 것"으로 재정의 하였다. 그리고 이러한 지속적인 규제관리가 이루어짐으로서 규제개혁이 실효성을 확보할 수 있는 방안들을 모색하고 있다. 규제개혁의 실효성 확보방안과 관련하여 본 논문에서는 특히, 책임성 · 일관성 · 균형성 · 투명성 · 목적성이라는 행정이념의 틀을 통하여 그 방안들을 모색하였다. 이는 영국의 규제개혁정책을 담당하는 「Better Regulation Task Force」가 제시한 "좋은 규제(Better Regulation)의 원칙"으로서 이러한 행정이념에 따라 규제개혁방안들을 대비시켜 살펴봄으로써 규제개혁의 실효성 확보방안에 도움을 얻기 위함이었다. 이러한 좋은 규제의 관점은 또한 우리 법학에서 최근 "좋은 행정(gute Verwaltung)"의 관점에서 행정활동에 관한 법령의 제정과 정비 작업이 행해지고 았는 현실과 동일한 관점에 있다고 볼 수 있다. 이러한 행정이념과의 관계 하에서 먼저, 책임성 있는 규제개혁을 위하여 규제개혁추진체계의 형식에 대한 검토를 하였다. 현재의 규제개혁위원회는 합의제형 일반위원회의 형식을 취하고 있는데, 비상설기구이며 집행조직의 결여로 인하여 전문성 및 지속적 업무수행의 측면에서 한계를 노출하고 있다. 이에 대안으로서 독립규제위원회와 중앙부처 및 부처내부형태의 가능성을 검토하였고, 본 논문에서는 독립규제위원회형 조직형태로의 도입필요성을 제기하였다. 다음으로 중앙부처와 지방자치단체 사이의, 그리고 지방자치단체 상호간의 규제개혁정책의 일관성 확보방안에 대한 검토가 요구되었다. 중앙정부와 지방자치단체간 규제개혁정책의 실현에 있어 일관성을 저해하는 요인으로는 규제의 근거법령이 일관성 있게 정비되지 못하고 있는 점과 지침 · 고시 · 훈령 등 자치법규집에 근거하지 않은 규제권한의 행사로 인한 점을 알 수 있었고, 이에 개선방안으로서 규제정비의 연계성 강화 및 법령 중심의 규제관리가 엄격히 이루어져야 할 것이다. 또한 규제개혁 과정에 있어 상위법령의 우선적 정비가 이루어질 때 규제개혁의 실효성 확보가 보다 용이함을 알 수있다. 다음으로 지방자치단체간 규제개혁정책의 일관성 확보를 위하여 규제사무목록표 양식의 개선과 규제정보시스템의 구축이 이루어져야 할 것이다. 투명성의 측면에서는 규제개혁과정에 대한 공개(Openness)와 참여(Accessibility)의 측면에서 실효성 확보방안에 대하여 살펴보았는데, 먼저, 공개의 측면에서는 「행정규제기본법」상 "규제법정주의"에 근거하여 규제의 근거법령에 대한 정비가 필요하고, 특히 동법 제 4 조에 규정되어 있는 "告示"형식에 의한 규제권한의 행사가 이루어지지 않도록 법령의 정비가 요구된다 할 것이다. 그리고 참여의 측면에서는 현재 개별 국민이나 기업의 의사를 직접적으로 행정에 투입할 수 있는 유일한 상설 제도인 규제개혁신고센터가 아무런 법령의 근거 없이 설치 · 운영되고 있다는 점에 비추어 입법론적 관점에서 가칭 "규제개혁신고센터의설치및이용에관한법률"을 제정할 것이 요구된다. 그 세부적 내용에 대해서는 현행 「청원법」과의 대비하에서 본 논문의 관련 부분에서 구체적으로 제시하였다. 균형성 측면에서는 일선 규제담당공무원의 규제자치권의 문제와 규제개혁과정에서 입법부와 행정부간 역할 균형을 위하여 입법부의 규제역량을 제고하는 방안들에 대하여 살펴보았다. 구체적으로는 규제개혁위원회를 독립규제위원회로 전환하는 것을 전제로, 이 경우 규제개혁위원회를 담당할 상임위원회의 설치 및 소관 상임위원회와 규제개혁위원회간 연계를 통하여 입법부의 규제개혁 역량강화를 도모할 수 있을 것이다. 또한 규제개혁 옴부즈만을 입법부 내에 설치함으로써 규제개혁에 관한 입법부의 권한을 강화할 수 있을 것이다. 마지막으로 목적성 측면에서 아무리 합리적인 것으로 평가받는 정책대안이 도입된다 하더라도 결국 이를 집행하는 규제담당자의 정확한 목적의식이 결여되어 있다면 원하는 성과를 달성할 수 없다는 인식 하에 일선 규제담당공무원의 목적의식 제고를 위한 방안으로서 교육프로그램의 적극적 실시가 필요하다. 그리고 거버넌스적 관점에서 시민사회와의 협력적 국정운영이 강조되는 현대 행정의 흐름에 비추어 규제개혁과정에서 시민사회와의 공동대응이 가능하도록 시민사회의 역량 제고 및 시민사회의 목적의식을 함양하여야 할 것이다.; These days, the world countries are reducing the functions of government and trying to reform government's authority of regulation to cope with government failure which has risen late 1970s. When we look back our reality of Administration, the government's authority of regulation was deeply intervened, with the government's economic growth policy, and it caused disutilities at the government's process. Later, globalization, informatization and democratization which rose late 1990s, changed the environment of administration and the economic crisis like IMF made the demands of government reformation to remove disutilities, stronger. Especially, related to the basic form of administration, regulation which the government executes, regulatory reformation must be done primarily, to reduce the regulation cost which was vastly misused. And governments of the world are stuggling to reform the regulation under their presidents. There were many research about reformation of regulation, but most of them were usually arrangements of technical methods of policy. So, refer to that point, this paper is approaching the problem at the normal aspect. The General law of Administrative Regulation which is in fact, a general law of present regulation and its reformation, has no exact definition of 'reformation of regulation'. So at this paper, it was 're-definited' by "betterment of both quantity and quality and this become government's ordinary function which performed persistantly, to improve the satisfaction of the civil society, autonomy of market and effectiveness of public sector" And also find out the methods to make reformation of regulation effective -especially using the administration's frame like accountability, consistency, proportionality, transparency and targeting - by the continuous regulation management. Administration's frame like accountability, consistency, proportionality, transparency and targeting are 'principles of Better Regulation' which was suggested by 「Better Regulation Task Force.(They are in charge of U.K.'s reformation policy of regulation.) And these principle were to compare with the methods of reformation of regulation so that it can be helpful to the effectiveness of the solutions. This point of view about good regulation is also same with reality - since the laws about administration are established and fixed at the viewpoint of "good administration" at the studies of law