危機克服을 위한 市民團體의 役割에 관한 硏究

Abstract

전통적으로 위기관리는 국가의 기본적인 책무이며 중앙정부의 업무로 인식되어 왔으나 가치관의 변화와 정부의 실패에 따라 정부가 독자적으로 수행할 수 없는 업무영역이 확대되었다. 전통적 안보에 국한되었던 국가의 위기와 관련된 정책 영역이 재난분야와 국가핵심기반분야까지 확대되면서 지방정부뿐 아니라 기업과 시민사회도 정책과정에 비공식적 또는 공식적인 형태로 참여하고 있으며 이제는 중앙정부가 모든 위기관리를 독자적으로 수행하는 것은 거의 불가능하게 되었다. 특히 80년대 말부터 폭발적인 성장을 해온 시민단체는 역량이 증가되면서 다양한 정책에 참여하게 되었으며 국가위기와 관련된 정책에도 그 역할을 확대해 왔다. 본 연구의 목적은 시민사회가 위기관련 정책에 참여할 수 있는 법적·행정적 시스템을 고찰하고, 구체적 위기사례에 있어서 실제적으로 어떠한 역할을 수행하였는가를 분석함으로써 위기관리와 관련된 정책 분야별로 참여 실태를 종합적으로 파악하고 정부의 시각에서 시민단체의 향후 활동을 전망하며 문제점과 대안을 도출하는데 있다. 제2장에서는 위기의 개념과 시민단체의 개념, 참여와 관련된 기존연구 개관, 외국시민단체의 위기관리 참여사례를 알아보았다. 그 결과로 학문적으로나 현실정책 측면에서 위기의 개념이 확대되고 있었으나 시민단체의 참여와 관련된 기존 연구는 부분적 연구에 그치고 있어 시민단체의 역할을 체계적으로 분석하고 비교하는 것이 필요함을 알 수 있었다. 외국의 참여사례를 보면 1990년대 초에 발생한 소말리아와 르완다 내전에 대한 인도적 구호활동을 위하여 많은 NGO가 참여하였는데 NGO의 자율성과 독립적인 성격상 무정부상태에서의 역할은 돋보였지만 활동과정에서 피탈된 식량 때문에 내전이 연장되었다는 비판이 있었고, UN의 통제를 선호하지 않았다는 측면도 있었다. 1995년 일본 고베 지진과 2005년 미국의 허리케인 ‘카트리나’ 피해시에도 긴급대응을 위한 물자동원 및 복구를 위하여 유연하고 신속하게 대응한 NGO와 자원봉사자의 역할이 컸다. 제3장에서는 우리나라의 위기관리 정책분야별로 시민단체의 참여와 관련된 정부의 시스템과 최근 국내에서 발생한 8개의 위기사례에 있어서 시민단체의 역할을 분석하였는데 그 결과는 다음과 같다. 전통적 안보분야에서는 그 특성상 위기관리에 시민단체가 참여하는 시스템 구축이 미흡하며, 위기사례에서 주로 이슈생산자, 대안제시자로서 비판적 역할이 부각되었다. 재난분야에서는 법적, 조직기구적, 프로그램적 측면에서 모두 시민단체의 참여 시스템이 구축되어 가고 있으나 미흡한 측면이 일부 있다. 재난 발생시에는 거버넌스 구축을 통하여 지역공동체의 약화를 방지하는 역할과 자원봉사자로서의 역할을 수행하였다. 국가기반체계분야에서는 재난분야와 함께 어느 정도의 시스템이 구축되어 있다. 의료대란, 수송대란, 금융대란 등 새로운 위기가 발생하였을 때 대안제시자와 감시자로서의 역할을 주로 수행하면서 위기극복을 위하여 정부와 함께 노력하였다. 제4장에서는 문제점과 대안을 제시하였다. 전통적 안보분야와 관련한 각종 사례로 볼 때 전반적으로 정책에 대한 시민단체의 참여의지가 높으나 정부정책에 비판적인 경우가 많고 경험과 전문성 부족 등으로 인하여 간접참여위주이다. 대안으로서 발생할 수 있는 위기를 예상하여 시민단체가 참여할 수 있도록 평시에 상호 이해를 증진하고, 네트워크를 구성하며 참여를 위한 구체적 계획을 발전시킨다면 위기시 원활한 협조가 가능하다. 재난분야에서 문제점은 지역자율방재조직의 리더쉽 문제, 민관협력사업에 필요한 지원부족이다. 대안은 자율방재조직에 있어서 참여단체의 고유활동과 조화를 이룰 수 있도록 자율성을 존중하여 구체적으로 역할을 분담하고, 시민단체에 대하여 동기를 부여하며 전문성을 제고할 필요가 있다. 민관협력사업에 있어서는 각종 네트워크 구축과 재난대응 민관 통신망 구축·연계 지원, 민간기관 및 단체의 재난대응메뉴얼 개발 등의 대안이 있다. 국가핵심기반분야에서는 정부가 예상치 못했던 새로운 유형의 위기가 발생하였고, 경제적 혼란과 사회적 갈등의 신속한 해결이 어려운 경우가 있었다. 정부가 사태발생을 예상하는 경우에도 정부의 노력만으로는 한계가 있어 시민사회의 동참이 필요할 수 있다. 그러나 사회적 갈등과 관련하여서는 정부가 시민단체의 참여를 공식적으로 요구하기 어려울 경우가 있다. 대안으로는 정부에서 국가핵심기반 마비가 올 수 있는 다양한 위기를 예상하여 사안별로 시민사회에 대한 홍보계획을 수립해 두고 갈등해결과 협상을 위한 자체적인 전문가를 양성하여 배치하는 방안이 있다. 재난분야 등 특정 분야에 있어서 시민단체의 참여가 활성화 되면 사회자본이 증가하게 되고 결과적으로 모든 위기관리 영역에 있어서 긍정적인 파급효과가 있을 것으로 예상된다. 정부의 고유영역인 위기관리에 있어서 시민사회의 역할을 어느 정도까지 유도하거나 인정할 것인가는 위기관련 정책분야의 특성과 여건, 예상되거나 발생한 구체적 사안, 과거 시민단체의 역할, 관련 시민단체들의 역량과 의지 등도 함께 고려하여 결정해야 할 것이다.; Traditionally crisis-management is the basic duty of the nation and the central government, but services that a government can not accomplish to ends for itself are increased in accordance with transition of sense of values and government failures. The national crisis-related policy area which had been restricted within traditional security was expanded, it includes disaster management and policy on national critical infrastructure protection. Nowadays so local governments, companies, and civil society are participated in the crisis-related policy process, and it is almost impossible for the central government to accomplish crisis management for itself. Especially NGOs which have made tremendous growth of capability since the late 1980s, participate in various policy making process, and extend to the national crisis-related policies. The purposes of this study are understanding synthetically the realities of participation of NGOs, prospecting activities of NGOs, revealing the controversial points and lastly proposing countermeasures according to the type of crisis-related policy by investigation of related law and government administration system and using case study methods. On the second chapter, the concept of crisis and NGOs, participation-related existing researches and cases of foreign countries were examined and mentioned. As a result, though the concept of crisis was extending, established researches on participation of NGOs in crisis were accomplished partially. Therefor systematic analysis and comparison on role of NGOs in the crisis-related policy process are needed. As foreign cases, many NGOs were participated in humanitarian relief activities when civil wars ware broke out in Somalia and Rwanda. Though the roles of NGOs in a state of anarchy looked to advantage, some critics said that the civil war was prolonged by robbed food, and NGOs would not prefer to be controled by the UN. When the 1995 Kobe Earthquake in Japan, and the 2005 Hurricane ′Katrina′ in the US occurred, NGOs and volunteers played an important part by responding rapidly to the need of commodity supply and recovery. On the third chapter, the roles of NGOs are analyzed on the base of government system and recently occurred 8 domestic crisis cases, the results are as follows. In traditional security sphere, the system for NGOs' participation in the nation-wide crisis-management was incomplete. NGOs were mostly highlighted as issue maker and countermeasure presenter in crisis cases. In disaster sphere, NGOs participating crisis-management system is being constructed from legal, organizational, programmic aspects, but imperfect. When disaster was occurred, NGOs performed the role of volunteer and protector of local community. In national critical infrastructure protection sphere, crisis-management system including NGOs in the conduct of state affairs was partly constructed. When new type crisises - serious disturbance of medical and transport, financial crisis - were occurred, NGOs performed mostly roles of countermeasure presenter and watchman, and made efforts with government. On the fourth chapter, questions and countermeasures were presented. As the result of crisis cases′ analysis of traditional security sphere, for the most part NGOs participated indirectly in crisis-management. The countermeasures are promoting mutual understanding, networking, development of concrete plan for participation based on crisis that may occur. In disaster sphere, the questions are deficiency of leadership of Self-control Disaster Prevention Organization(SDPO), insufficiency of resources of civil and government cooperation project. The countermeasures are that SDPO′s duties be divided adequately, and NGOs be motivated to raise there professionalism. For civil and government cooperation project, The countermeasures are networking, support of construction and connection of a communication system between civil and government. In national critical infrastructure protection sphere, new type crises occurred what the government could not expect. In some cases, it was difficult to settle economic disorder and social conflict. Though government could expect the crisis, there is a limit to government' own action and therefore participation of civil society may be needed. But matters connected with social conflict, it may be difficult for the government to demand the participation of civil society. For solving the paralyzation of national critical infrastructures, the government make plans for establishing public relations, training and posting inner experts to settle conflicts by cases. It is expected that increased social capital leads positively to affect other crisis-management areas consequently if the participation of citizen's groups be activated in a sphere. It should be determined after considering how the far role of citizens' group be approved and induced based on characters, circumstances, past time activities, expecting or existing programs, power and will of them in crisis-management fields.