부동산 보유과세제도의 문제점과 개선방안

Abstract

최근 몇년 동안 부동산가격이 급격하게 상승하였다. 부동산가격의 상승은 소득분배를 약화시켜 국민의 삶의 질을 하락시키고 제품의 요소가격을 증가시켜 국가 경쟁력을 약화시키는 결과를 초래한다. 부동산 시장의 안정화는 국민의 삶의 질을 향상시킬 뿐 아니라 국가경쟁력 강화를 위해서도 해결해야 할 핵심과제 중의 하나이다. 부동산 시장을 안정시키기 위해서는 우선 투기적인 부동산 수요를 차단해야 한다. 부동산시장의 안정을 위한 정책으로는 단기적으로는 수요에 대한 정책이 효과적이고, 장기적으로는 공급정책이 효과적이다. 단기적으로 수요에 영향을 미치는 가장 큰 효과는 조세정책일 것이다. 조세정책은 단기적으로 시장참여자들의 행동변화를 유발 할 수 있기 때문이다. 그 효과를 크게 하기 위해서는 부동산 관련세제에 대한 정비와 개선이 필수적이다. 정부는 2005년 종합부동산세를 도입하여 시행하고 있는데, 그 주요내용은 부동산 과다 보유자에게 보유세 부담을 높이는 동시에, 지방세로 운영되는 현행 재산세를 일부 국세화 하겠다는 것이다. 매년 6월1일 현재 보유하고 있는 부동산에 대해서 1차로 시·군·구에서 재산세를 과세하고 고액의 부동산 보유에 대해서 2차로 국가에서 전국의 부동산을 세대별 또는 인별로 합산하여 일정한 기준금액을 초과하는 자에 대해서 종합부동산세를 과세하는 것을 내용으로 하는 부동산 보유세제를 전면 개편하였다. 조세제도의 개편은 많은 변수가 따르므로 이를 담당하는 정책입안자들은 전문가들과의 많은 토론을 거쳐 입안했어야 했는데, 정책입안자들은 부동산문제 해결에 급급한 나머지 성급하게 도입한 측면이 없지 않다. 종합부동산세의 성급한 도입은 미실현이익에 대한 과세와 이중과세에 대한 문제, 종합부동산세의 정책운영상의 문제, 지방자치재정의 위축문제 등을 지니고 있으므로 본 논문은 그러한 문제점과 개선방안에 대하여 살펴본다. 과세대상인 자본이득의 범위를 실현된 소득에 국한할 것인가 혹은 미실현 이득을 포함시킬 것인가의 여부는 과세목적·과세소득의 특성·과세기술상의 문제 등을 고려하여 판단할 입법정책의 문제일 뿐, 헌법상의 조세개념에 저촉되거나 그와 양립할 수 없는 모순이 있는 것으로는 볼 수 없다고 헌법재판소에서 판시하였다. 이에 근거하여 종합부동산세에서 논란이 되고 있는 미실현이익에 위헌성여부에 대한 활발한 논의가 있어야 한다. 헌법재판소에서는 과세주체가 동일한 과세대상을 두 번 과세하거나 납세의무자가 중복되는 경우에 이중과세가 행하여지는 것으로 해석하고 있다. 외형상 동일한 부동산에 재산세가 부과되고, 종합부동산세를 또 과세한다는 생각에서 비롯된 것인데, 세액계산 과정을 보면 이중과세문제는 발생하지 않는다. 종합부동산세는 세액 계산 시 재산세로 납부한 세액을 전액 공제하기 때문이다. 앞으로 이중과세에 대한 위헌성에 대한 문제는 지방세인 재산세와 국세인 종합부동산세를 일원화하면 이중과세에 대한 위헌성 논란은 해결 될 것으로 본다. 종합부동산세의 정책운영상의 문제에 대해서는 과세표준의 급격한 증가로 인한 세부담이 증가하는 경우 세부담의 적정성문제, 종합부동산세는 1세대 1주택자에게 그 주택이 과세대상에 해당되는 경우 과세하는 반면 지역의 특성으로 인하여 1세대 3주택자라도 기준금액에 해당되지 않으면 과세대상에서 제외되는 문제, 지급능력이 없는 은퇴한 노년층 중에서 소득이 재산 가치에 비해 담세능력이 제한되어 있는 경우 등에 대한 운영상 현실적인 대안이 필요하다고 본다. 종합부동산세는 지방세인 재산세의 일부를 국세화 한 것이라 할 수 있다. 종합부동산세를 도입하여 이를 국세화 하는 것은 그나마 취약한 지방정부의 재정자립도를 크게 약화시킬 뿐 아니라, 궁극적으로는 지방정부에 대한 중앙정부의 영향력을 강화시키는 방안으로 인식된다. 보유세 강화가 주로 종합부동산세를 통하여 이뤄지므로 증가된 세수가 중앙정부로 귀속되는데 반하여, 거래세에서는 세율이 인하되어 전반적으로 세수가 감소될 것으로 예상된다. 이로 인하여 지방자치단체의 재정은 이전에 비해 상당히 악화될 것이며, 재산보유 관련 조세의 지방세로의 운용과 조세성격을 무시한 국세인 종합부동산세의 도입은 지방재정의 위축을 가져 올 것이다. 지방재정의 위축으로 인한 지방재정의 재정자립도의 약화에 대한 논의가 있어야 한다.; to this end, the real estates would be summed up per household or individual to levy the comprehensive real estate tax on those owning the real estates beyond certain ceiling. Because any tax system should be overhauled in consideration of numerous variables, the policy makers should have discussed experts before drafting the code, but they seemed to be hasty enough to introduce the code to solve the real estate problems too hurriedly. This study reviewed such problems of the comprehensive real estate tax system as taxation of unrealized profits, dual taxation, operational inefficiency and diminishment of the local autonomy finance and thereupon, suggested their solutions. Meanwhile, the Constitutional Court once judged that whether the capital gain as base of tax should be realized or not should be within the realm of the legislation policies in consideration of purpose of tax, characteristics of the gains taxed and taxation techniques, emphasizing that such a judgement would neither betray the concept of tax nor conflict it. So, it is deemed necessary to discuss the disputable 'unrealized gain' in the comprehensive real estate tax system. In a nutshell, the Constitutional Court has interpreted that if the tax authority should levy a tax twice on the same object or the same tax payer should be subject to another tax obligation, it would be a dual taxation. Superficially, property tax is levied on a real estate, and comprehensive real estate tax is levied again on the same real estate, but in view of the tax accounting, the dual taxation cannot be assumed, because the comprehensive real estate tax deducts the amount paid for property tax. So, the dispute about unconstitutionality of the comprehensive real estate tax as dual taxation would be resolved if the local tax or property tax should be integrated into the national tax or comprehensive real estate tax. However, it is necessary to reform the operation of the comprehensive real estate tax system. Namely, the government is obliged to find some realistic solutions to such operational problems as rapid increase of tax burden due to a sudden up-adjustment of the reference prices and inequality of taxations; For last several years, the real estate prices have skyrocketed. Higher real estate prices would lead to distorted income distribution, people's lower life quality, and higher factor prices resulting in weaker national competitiveness. Stabilization of the real estate prices must be one of the core challenges which should be surmounted not only to improve people's life quality but also to sharpen national competitive edges. In order to stabilize the real estate markets, it is essential to check the speculative demands for real estates. To this end, demand-side policies may well be effective in shorter term, while supply-side policies be effective in longer term. In shorter term, the tool most affecting the real estate demands may be tax policy. For tax policy would motivate market participant in shorter term to change their behaviors. For such effects, it is essential to rearrange and reform the real estate tax codes. The Korean government has been implementing the comprehensive real estate tax system since 2005, primarily to increase the tax burden on excessive real estate owners and at the same time, turn parts of the asset tax revenues into national tax revenues. Thus, the real estates are taxed primarily by unit local autonomous administration (city, county or district office) every June 1 and secondarily by the central government in case of the high-priced real estates; while 'one house of one family' would be taxed if it is priced high, 'two or three houses of one family might be exempt from the tax if they are combined to be prices under the ceiling, and a retiree's house would be taxed if it is high priced when he cannot afford to pay the tax. In a nutshell, the comprehensive real estate tax may well be parts of the local property tax turned into national revenues. So, it may well serve to weaken the basis for local autonomous administrations' financial self-reliance and ultimately, increase central government's influence over local autonomous administrations. Since the comprehensive real estate tax accounts for most of the real estate ownership tax revenues increased, the increased tax revenues would be attributed to the central government. In contrast, since the transaction tax rates have been lowered in return for the new ownership tax, local administrations' tax revenues would decrease to worsen their financial conditions more than before. In other words, conversion of asset ownership tax into local tax is combined with introduction of the national or comprehensive real estate tax ignoring the nature of the tax would further diminish the local finance. So, it is urgent to discuss the problem of weaker local financial self-reliance due to weaker local financial basis and find its solution.