행정권한의 배분실태에 관한 연구

Abstract

우리나라는 1991년 자치제 부활 이후 1995년 단체장을 출범시키며 현재 2006년 5월 31일 제4기 자치단체장 선거를 실시하여 지방자치제를 정착화 함으로써 정치적 의미에서의 分權化의 길에 접어들었다고 할 수 있다. 그러나 한국행정의 문제점으로 학자들이 지적하고 있는 것 중의 하나가 권한배분의 측면에서의 과도한 집권성이라고 할 때, 행정적 분권화의 관점에서 행정조직내부의 권한배분관계는 실무적으로는 물론 학문적으로도 관심조차 미흡한 것이 우리의 현실이다. 이에 본 연구는 행정적 분권화와 관련하여 서울시 자치구를 대상으로 기능별ㆍ계층별로 배분구조를 분석하여 업무배분구조와 권한배분구조가 어느 수준에 있는가에 규명하는데 초점을 두고 있다. 또한 기초지방자치단체장들이 직접선거로 선출되다보니 그 출신배경이 다양하게 나타나고 있는 사실에 주목하여, 이들의 출신배경에 따라 업무배분ㆍ권한배분구조가 달라질 것으로 예상되어 이에 대한 연구를 병행하였다. 연구방법으로는 지방자치단체의 공식적 권한배분구조를 나타내는 법규라 할 수 있는 사무전결처리규칙에 대한 내용분석을 세부사무를 기준으로 기능별ㆍ계층별로 분석을 하였고, 이를 통해 조직의 공식적 업무배분구조 및 권한배분구조를 분석하였다. 주요연구 결과를 요약하면 다음과 같다. 먼저 지방자치단체의 업무배분 및 권한배분구조에 관한 연구결과와 관련하여, 본 연구는 25개의 자치구를 재정자립도별 상ㆍ 중 ㆍ하로 구분한 후 9개의 자치구를 연구대상으로 선정하여 사무전결처리규칙을 분석한 결과는 다음과 같다. 첫째, 9개의 분석대상 자치구를 대상으로 하여 각 직급별 전결권의 분포를 분석한 결과 과장이 전체 업무의 47.7%에 대한 결재권을 행사하고 있어 가장 높은 비중을 차지하고 있는 것으로 나타났다. 다음으로 국장(22.4%), 7급(9.2%), 부구청장(8.0%), 구청장(6.7%), 그리고 6급이 6.0%로 가장 낮게 나타났다. 자치구의 6개 계층을 다시 그 역할에 따라 세 집단으로 구분하여 살펴보면, 구청장과 부구청장은 자치구 전반에 걸치는 중요사안에 대한 판단과 새로운 사업에 대한 기획을 책임지는 고위직급으로 구분할 수 있다. 국장과 과장은 해당 기능별로 주요 사안에 대한 판단과 더불어 주요 사업의 수행에 대한 관리와 책임을 지는 관리자급으로 구분할 수 있다. 마지막으로 6급과 7급은 소속 부서의 구체적인 사업을 담당하여 집행하는 책임을 지고 있어 실무자급이라고 할 수 있다. 세 가지의 구분에 따른 위임전결의 배분상황을 살펴보면, 고위직급이 14.7%, 관리자급이 70.1%, 그리고 실무자급의 위임전결 배분비중이 15.2%을 차지하고 있어 중간 계층에 상당부분의 위임전결이 이루어지고 있음을 알 수 있다. 이는 국장 및 과장이 담당 기능의 주요한 정책적 판단을 수행해야 하는 위치임을 고려할 때 과도한 위임전결의 배분이라고 판단할 수 있다. 즉 국장 및 과장은 자신의 담당 부서 기능과 관련된 보다 거시적이고 정책적인 판단에 집중할 수 있어야 하며, 이를 바탕으로 구청장 및 부구청장의 자치구 전반에 대한 정책 수립과 판단을 지원할 수 있어야 한다. 그럼에도 불구하고 자치구 전체 업무의 2/3이상에 대한 결재를 수행해야 한다는 현실은 그들이 담당 정책에 대한 연구와 심사숙고를 통한 판단보다는 일상적인 업무의 관리에 매달리게 할 가능성이 있다. 그러므로 현재 국·과장급이 수행하고 있는 전결권의 일부를 하부로 위임하는 방안에 대한 구체적인 고려가 필요하다고 판단된다. 둘째, 구청장과 부구청장의 전결권이 차지하는 비중을 자치구의 기능에 따른 위임전결의 배분실태를 통해 살펴보면, 행정관리국이 전체의 23.9%로 가장 높고, 그 다음이 도시관리국(13.3%), 건설교통국(9.1%), 주민생활지원국(7.4%), 마지막으로 기획재정국(6.5%)의 순으로 나타났다. 행정관리국의 경우는 총무업무, 자치행정업무, 민원봉사업무, 기획예산 등의 업무를 수행하는 곳으로 자치구 전반적인 조직과 인사, 그리고 재정을 관리하는 곳이다. 이 부서의 담당 업무에 대한 구청장 및 부구청장의 전결권 비중이 상대적으로 높다는 것은 구정에 대한 단체장의 주된 관심사가 조직 내부의 관리에 있다는 것을 의미한다. 상대적으로 지역주민의 복지 서비스 및 지역경제 활성화와 관련된 주민생활국의 경우는 구청장 및 부구청장의 전결권 비중이 별로 높지 않다는 것이 이를 반증한다. 주민생활국의 주된 업무가 지역경제 및 사회복지, 그리고 환경위생과 관련된 업무라는 점에서 지역주민의 생활과 직결되는 업무를 수행하고 있기 때문이다. 이는 한편으로는 구청장 및 부구청장이라는 고위직급 자치단체 수장의 관심사를 반영한다고 할 수도 있지만, 다른 한편으로는 이러한 영역에 대한 자치단체장의 실질적인 권한이 별로 없다는 것을 의미하기도 한다. 즉 지역경제발전 등 지역주민의 실질적인 삶의 질 개선과 관련된 중요한 사안에 대한 권한이 지방으로 위임되지 않고 여전히 중앙정부의 수중에 있기 때문에 단체장으로서는 이 부분에 대한 결정권이 상대적으로 적을 가능성도 고려할 수 있다. 결과적으로 기능별 위임전결 배분을 통한 정책적 함의는 한편으로는 단체장의 주민 삶의 질 개선에 대한 관심의 제고와 더불어 필수적으로 여기에 관련된 중앙 및 상위 정부의 권한이 실질적으로 지방자치단체에 부여되어야 한다는 것이다. 다음으로 단체장의 출신배경별 업무배분 및 권한배분구조와 관련하여서 먼저 각 기능별 업무 배분실태를 분석하고 다음으로 계층별 전결권의 배분실태를 살펴보았다. 각기 다른 기능으로 구분되어 있는 국별로 단체장의 유형에 따른 업무의 배분실태를 분석한 결과 세 가지 유형에 따른 업무배분 비중에 별다른 차이가 발견되지 않았다. 사실 단체장의 과거 경력은 그의 리더십 유형에 영향을 미치고 주된 관심사의 차이를 결정짓는 역할을 수행한다는 것이 일반적인 논의이다. 단체장의 과거 경력을 통해 단체장의 주된 관심사의 차이가 발생하면, 주된 관심 영역의 기능이 그렇지 않은 기능에 비해서 보다 많은 업무를 수행할 것이고 그 결과 업무의 배분비중이 상대적으로 높아야 함에도 불구하고 이 연구에서는 이를 확인할 수 있는 국별 업무 배분율의 구체적인 차이는 발견되지 않았다. 이는 앞서 언급한 대로 단체장의 주된 관심사를 구체적인 업무의 영역에 반영할 정도로 권한의 지방이양이 이루어지지 않고 있음을 반증한다고 보여진다. 나아가 단체장들이 구체적으로 새로운 업무를 만들고 수행하기 보다는 기존의 규정 내에 정해진 업무의 틀 속에서 자신의 관심사를 반영하고 있을 가능성도 존재한다. 그러므로 이를 보다 구체적으로 파악하기 위해서는 규정에 따른 업무 수행의 비중보다는 오히려 동일한 명칭의 업무일지라도 그 내용에 있어서 어떤 차이가 있는지를 살펴보아야 할 것이다. 다음으로 단체장의 유형에 따른 계층별 위임전결의 배분실태를 살펴보면, 구청장의 전결율은 전문가가 7.2%로 상대적으로 가장 높고 그 다음이 행정가(6.5%), 그리고 정치가(4.5%)의 비중을 보이고 있다. 이를 보다 구체적으로 앞서 구분한 세 집단별로 배분비중의 상대적인 차이를 살펴보면, 6급과 7급으로 구성된 실무자급에 있어서는 행정가형 단체장이 상대적으로 높은 비중의 전결권을 위임하고 있으며, 국장과 과장으로 구성된 관리자급에 있어서는 세 집단이 거의 차이가 없으며, 구청장 및 부구청장의 고위직급에 있어서는 전문가형의 단체장이 상대적으로 많은 비중의 전결권을 행사하고 있는 것으로 나타났다. 단체장 자신의 전결권을 보면 전문가의 집권화율이 가장 높고 정치가의 집권화율이 가장 낮게 나타나는 데 비해, 전체 계층을 구분한 집단별로 보면, 행정가형의 분권화율이 가장 높은 것으로 나타났다. 결과적으로 체계적이고 일관된 분포는 아니지만 전문가형의 단체장의 경우 집권적인 업무배분구조를 선호하며, 행정가형의 경우는 상대적으로 분권적인 업무배분구조를 선호하는 것을 알 수 있다. 정치가형의 경우 자신의 전결권은 낮지만 부구청장의 전결권율은 상대적으로 높아 자치단체 업무수행에 관한 부구청장의 지위를 다소 보장하는 경우라고 볼 수 있다. 즉, 이는 정치가 출신 집단은 부족한 행정의 전문성을 부단체장에게 상대적으로 의존하는 경향이 있다고 볼 수 있다. 이러한 미묘한 차이가 의미하는 바는 크게 두 가지이다. 하나는 향후의 연구가 보다 많은 표본집단을 대상으로 수행되어야 하며 자치구이외에 시와 군을 분석에 포함시킴으로써 지역적 특성의 차이를 반영할 때 보다 체계적이고 일관된 차이를 발견할 수 있다는 점이다. 다른 하나는 현재 중앙과 지방간의 권한 배분구조가 지방자치단체장이 자치단체 운영에 관한 실질적인 조직 및 인사의 권한을 수행하는 데 있어서 제약으로 작용하는 가능성을 줄여나가야 한다는 점이다. 최근 들어 자치단체의 조직 및 인사에 관한 자율권이 점차 이양되어 가는 추세이기는 하나 이것이 지방자치단체의 구체적인 운영에 실질적으로 반영될 수 있을 정도로 이루어져야 한다는 것이다.