자연환경 자체의 피해에 대한 법적 구제

Abstract

1. 그동안 우리의 환경법은 자연환경 그 자체에 대한 피해보다는 환경오염이나 환경훼손으로 야기된 인간의 생명·건강·재산에 대한 피해를 주된 영역으로 삼아 왔기 때문에, 상대적으로 자연환경에 대한 보전 노력에는 소홀했던 측면이 있었다. 그러나 환경이라는 매체가 갖는 광역성·누적성·잠복성·복합성이라는 특성으로 인하여, 자연환경피해는 일단 피해가 발생하면 완전한 복구가 불가능하거나 피해의 복구를 위해서는 막대한 노력이 필요한 것이 대부분이었다. 이러한 문제의 심각성을 인식한 까닭에, 각 국가는 물론 국제적으로도 자연환경피해의 신속하고도 적절한 사후구제방안을 위한 많은 시도들이 제시되고 있는 실정이다. 특히 사적 소유권의 대상이 되지 않는 무주의 자연환경 자체에 대한 피해의 경우 다양한 문제들이 제기되고 있는데, 우리나라를 비롯한 대부분 국가들의 현행 법체계에서는 무주의 자연환경피해에 따른 피해자의 구제 및 자연환경의 완전한 회복을 저해하는 다음과 같은 방해요소들이 내포되어 있다. (ⅰ) 무주의 자연환경에 대한 침해로 인한 다양한 자연환경피해의 스펙트럼이 사법상 불법행위법에서 인정되는 피해배상 유형의 범위에 쉽게 포함되지 않으며, 자연환경이나 자연환경피해의 법적인 범위가 혼재되어 있다. (ⅱ) 일반인들의 당사자적격이 쉽게 인정되지 않기 때문에, 공공의 자연환경에 대한 피해를 소구할 수 있는 당사자가 제한되어 있다. (ⅲ) 자연환경피해에 대한 입증책임의 문제는 여전히 피해당사자에게는 큰 부담이 된다. (ⅳ) 자연환경 피해의 산정방법이 복잡하고 어렵다. 이러한 자연환경피해의 난제들은 자연환경 그 자체에 대한 피해의 복원을 어렵게 하는 주된 요소가 되며, 소송수행에 있어서도 피해자를 비롯한 이해관계자들에게 부담으로 작용하여 종국적으로 이들이 자연환경피해소송에 대하여 소극적인 태도를 갖게 하는 원인이 된다. 이러한 사실을 바탕으로 본 연구의 목적을 크게 세 가지로 구분하자면, 첫째는 자연환경피해에 대한 일부 국가들의 국내법을 비롯하여 국제협약들을 조사하는 것이고, 이러한 방해요소들을 극복하기 위하여 현행 우리의 법체계를 어떻게 정비해야 할 것인지를 결정하는 것이 본 연구의 두 번째 목적이다. 예컨대 미국에서는 공공의 자연자원에 관하여 연방, 주 정부 및 인디언 부족들을 수탁자로 지정하고 있으며, 유럽위원회의 환경책임백서에서는 환경피해에 대한 이중적인 책임접근, 엄격책임 및 피해자의 입증책임 경감 등의 제도를 활용하고 있다. 본 연구의 세 번째 목적은 그동안의 분쟁해결과 법원의 결정 등과 같은 자연환경피해에 대한 다양한 해결방안을 비롯하여 피해산정과 자연환경의 가치연구에 기반한 자연환경의 복구계획을 마련하는 데 있다. 2. 자연환경 자체에 대한 피해구제를 체계적으로 확립하기 위해서는 그 개념정의가 우선되어야 하는 바, 이는 “자연환경”, “자연환경피해”와 같은 용어의 범위를 구체적으로 정립하지 아니할 경우 추후 자연환경피해의 범위가 모호해지기 때문에 충실한 피해의 구제를 저해하는 요소로도 작용할 수 있기 때문이다. 이러한 의미에서 용어의 개념에 대해 살펴보자면, 자연환경을 “토지, 서식지, 어류, 야생동·식물, 대기, 물, 지하수 및 생태계와 같은 생물 또는 비생물적 자원들을 포함하는 것”으로 정의하고 있는 외국의 사례는 자연환경을 “지하·지표 및 지상의 모든 생물과 이를 둘러싸고 있는 비생물적인 것을 포함한 자연의 상태”라고 정의하고 있는 우리의 법과 일맥상통한다고 할 수 있다. 이러한 자연환경의 범위를 바탕으로 자연환경피해를 정의하자면, 이는 ‘자연환경의 침해, 파괴, 손상’이라고 볼 수 있다. 중요한 것은 사익과 공익이 포함된 특정 자연환경 일부에 대한 피해와 무주의 자연환경의 피해에 대한 피해 사이의 법적 개념상의 구별이 이루어져야 한다는 것이다. 특히 전자의 경우 비록 사적 소유권의 범위에 속하는 자연환경이지만, 그 일부가 소유자의 사익을 초과하는 생태적 가치를 갖고 있기 때문에, 해당 자연환경에 대한 공공의 이익도 아울러 산정해야 하는 상황이 발생하기도 한다. 요컨대, 자연환경피해는 그 법적 의미에 따라 (ⅰ) 무주의 자연환경에 대한 피해이므로 곧바로 공공의 자연환경피해로 간주되는 경우와 (ⅱ) 사익의 가치를 초월하는 공공의 이익을 포함하고 있는 자연환경피해로 양분될 수 있다. 전자는 피해발생자체가 공공의 이익을 침해한 것이 되나, 후자는 소유자가 해당 자연환경피해에 대한 완전한 회복을 구하지 않을 경우에 한하여 공공의 이익을 침해하게 되며, 이러한 상황 하에서 공공의 자연환경피해에 대한 문제가 법적인 의미로 나타나게 된다. 3. 현행 우리의 법체계상 환경침해로 인하여 피해를 받은 자가 그 피해를 구제받기 위하여 취할 수 있는 방법은 크게 두 가지로 대별되는데, 하나는 환경분쟁조정위원회에 조정을 신청하는 것이고 다른 하나는 소송을 통하여 피해를 구제받는 것이다. 이들 중 이행의 강제를 확보할 수 있다는 면에서 가장 확실한 방안은 후자라 할 수 있다. 그러나 피해배상의 근거가 되는 민법 제750조는 본질적으로 자연환경에 대한 피해를 구제하기 위한 것이 아니기 때문에, 공공의 자연환경에 대한 피해의 경우 일반적으로 어떠한 사인에게도 피해의 회복을 청구할 수 있는 원고로서의 지위가 주어지지 않는다는 어려움이 있다. 이와 더불어 오히려 침해의 한도로 나타날 수 있는 수인한도라는 위법성 판단의 문제, 자연환경피해 산정체계의 부재, 인과관계 입증의 어려움 등은 환경침해에 의한 피해의 구제를 적절히 실현할 수 없게 된다는 한계가 있다. 이러한 한계점을 극복하기 위하여 환경정책기본법을 비롯한 일부 환경법들에서는 무과실책임을 규정하여 이 문제를 해결하려고 하고 있으나, 동 규정들이 선언적 형태로 제시되어 있어 명확한 요건을 통하여 청구권자 및 수범자들에게 충분한 예견가능성을 부여하지 못함에 따라, 무과실책임 규정의 실질적인 적용을 회피하게 하는 부담으로 작용할 수 있고, 결국 이러한 부담은 결국 무과실책임 규정을 사실상 사문화 시킬 수도 있는 잠재적인 위험성을 내포하고 있다. 따라서 환경피해를 구제받기 위한 요건 규정에 대한 보다 구체적인 내용 및 절차규정이 필요하다. 4. 독일의 UHG는 특정산업시설의 운영자에게 동 시설로부터 배출된 물질에 의하여 환경피해가 발생한 경우, 엄격책임을 부과하고 있다는 점에 주목할 필요가 있다. 또한 원고의 입증책임의 부담을 경감하기 위하여 해당 시설이 피해발생의 원인으로 타당한 경우 인과관계가 추정된다고 규정함으로써, 입증책임을 완화시키고 있으며, 피해자에게 관련증거를 제출하는 부담을 경감시키기 위하여 시설의 보유자에게 자료에 대한 열람청구를 하거나 행정청에 정보제공을 요청할 수 있는 권리를 부여하고 있다. 따라서 피해자는 결국 당해 사건에 있어서 자신에게 도달한 유해물질이 손해의 발생에 적합한 것이라는 사실을 입증하면 족한 것이다. 네덜란드에서는 무주의 자연자원 자체에 대한 피해는 그 자체가 금전적 손실인지 비금전적 손실인지의 여부를 떠나서 해당 자연자원을 복원하기 위한 복구조치가 행하여졌다면, 무주의 자연자원에 대한 피해는 그 조치를 취한 자에 대한 금전적 손실로 전환된다는 점을 눈여겨 볼만 하다. 이는 자연자원피해의 복구조치가 곧 공동적 위해를 피해에 대한 조치를 취한 자에 대한 사적인 금전적 손실로 이전하는 계기가 된다. 특히, De Nieuwe Meer 사건을 통하여 네덜란드 대법원은 환경단체들에게 그들이 정관에 따라 추구하고자 하는 이익을 기초로 하여 위해한 활동을 방지하거나 중지할 수 있는 유지청구를 구할 수 있다고 판시한 바 있는데, 이는 비록 환경단체에 의해 제시된 이익이라도 이것이 공중들의 이익과 부합될 수 있다면 공익을 효과적으로 보호할 수 있다는 것이다. 그렇기 때문에, 환경단체와 같은 공익단체들이 소송의 원고적격을 갖기 위해서는 그 단체 자체의 사법상의 이익이 방해받았다는 것을 보여야 한다거나, 그러한 이익을 방해하는 위협이 있어야 한다는 등의 관련성을 보여야 한다는 요건이 더 이상 필요하지 않게 된다. 미국의 OPA와 CERCLA는 연방ㆍ주 정부와 인디언 부족 수탁자들에게 이들에게 속하거나, 이들에 의해 관리되거나, 수탁되거나, 소유된 것이거나, 또는 이들에 의해 규제되는 자연자원의 침해에 따른 피해를 회복할 수 있는 권한을 부여하고 있다는 점을 들 수 있다. 또한 동 법규의 대상이 되는 자연자원의 범주를 “토양, 어류, 야생동·식물, 생물상, 대기, 수자원, 지하수, 식수원 기타 자원으로서, 미국 연방 정부, 주 정부나 지역 정부 또는 인디언 부족 기타 외국정부에 속하거나, 그 관리를 받거나, 그 위탁에 의하여 관리되거나, 그에 부속되거나, 기타 통제를 받는 것”으로 폭넓게 규정하고 있다는 점이다. 따라서 비록 사적 소유권의 대상인 자연자원이라 할지라도 공공성 등을 이유로 현재 실질적인 부분에 정부 규제가 있는 경우에는 정부에 의한 ‘기타 통제를 받는 것’으로 넓게 해석될 수 있다. 따라서 자연자원의 보호와 피해의 방지를 위하여 수탁자들의 개입 가능성이 보다 넓어지게 된다. 또한 자연자원에 대한 피해의 구제를 위해 재정기금을 자연자원침해의 복원, 대체 또는 동등한 대체자연의 획득을 위해서만 사용하도록 규정함으로써 자연자원 자체에 대한 훼손의 복구에 보다 집중하고 있다는 점은 자연자원피해규정의 본질과 취지를 매우 잘 활용한 예라고 할 수 있다. 환경책임백서는 책임관계에 대해 이중적 접근방법을 취하고 있는데, 책임의 유형을 구분하여 EC가 규제하는 위험행위에 의한 피해에는 엄격책임을, 그리고 이른바 비위험행위에 의한 피해에 대해서는 과실책임을 부여하고 있다. 그러나 유럽위원회는 너무 많은 항변적 요소와 불가능한 입증책임 요소를 허용함으로써 오히려 엄격책임의 긍정적 효과를 약화시키는 부작용을 발생시켰다. 비록 규제이행항변이나 첨단기술에 의한 항변, 개발리스크에 따른 항변은 제시되지 않았으나, 이를테면 천재지변에 의한 항변, 피해에 대한 원고 측의 기여 또는 동조, 제3자의 작위 또는 부작위에 따른 피해에 대한 항변 등 다양한 요소를 통하여 오히려 엄격책임을 피할 수 있는 길을 열어주고 말았다. 그러나 피해의 원인이 되는 행위를 통제하는 자에게 집중책임을 묻고, 연대책임을 활용한 할당책임을 부여한 점은 배상의 실효성이라는 측면에서 참고할 만 하다고 생각한다. CLC는 적재탱크로부터 유출된 유류오염에 관한 船主에 대한 엄격책임 법리를 확립하고, 강제보험 체계를 규정하였다는 점이 눈에 띤다. 그러나 한편으로는 선주의 책임을 선박의 용적량으로 제한하는 선주에 대한 책임의 할당을 통하여 피해배상을 무한정 확산시키는 부담을 줄이는 역할을 하고 있다. 한편, CLC에 의해 완전한 배상이 확보되지 않는 경우를 대비하여, FC를 통하여 유류오염피해자들의 배상을 위한 보장체계를 수립한 것 또한 피해의 확실한 구제를 도모한다는 취지에서 눈여겨 볼만 하다. 5. 미국에는 OPA나 CERCLA와 같이 공공의 자연환경에 대한 침해, 파괴, 손상에 따른 피해회복을 위한 비교적 짜임새 있는 연방 법규들이 존재하고 있다. 그러나 이러한 연방 법규들이 통과되기 이전부터 공공신탁이론이나 국가후견이론과 같은 common law 법리들에 의해서 연방 및 주 정부, 인디안 부족 등은 자연환경피해소송에 대한 기본적인 원고적격을 인정받았고, 그 피해에 대한 배상청구를 수행할 수 있었다. 즉 자연환경피해에 있어서, 일찍이 특정 행정청에게 적시에 공공의 자연환경에 대한 수탁자로서의 역할을 수행할 수 있는 권한을 부여해주었던 것이다. CERCLA와 OPA는 연방 및 주 정부, 인디안 부족들을 수탁자로 지정하고 있으며, 특정 자연환경피해에 대해서는 NOAA와 DOI가 그들의 관할권 내의 자연환경을 보호할 의무가 있고, 이들 자연환경피해의 회복을 청구할 권한이 있으며, 획득한 피해배상액을 처리할 의무가 있다고 규정하고 있다. 그러나 모든 자연환경, 특히 모든 사적 소유 자원들이 CERCLA나 OPA 하에서 보호되지는 않는다. 수탁자들은 소유권, 관리, 신탁 또는 통제를 통하여 그들과 관련 있는 자연환경의 피해에 대해서만 청구할 수 있다. 이에는 공공신탁의 영역에 포함되는 자연환경들과 정부의 규정 또는 다른 형태의 통제에 의한 자연환경들 또한 포함된다. 비록 CERCLA나 OPA 같은 연방법의 NRD규정들이 common law 법리에 영향을 받은 것은 사실이나, 이들 규정에 그 법리적 배경에 한정되었던 것은 아니었다. 따라서 OPA와 CERCLA와 같은 법적 체계들은 common law의 법리와는 별도로 여전히 중요한 의미를 지닌다. 이들은 주 정부에게 공공의 자연자원의 피해를 회복할 수 있는 권한을 부여함은 물론, 法院이 재판을 통하여 OPA와 CERCLA 및 그 NRD규정들의 일부 추상적인 규정들을 해석하는데 있어 중요한 法源(source of law)으로 작용할 수 있기 때문이다. 네덜란드 대법원의 Borcea호 사건에 대한 판결은 환경단체가 그들 스스로 보호하고자 했던 이익에 대한 피해를 예방하고, 이를 최소화하기 위해 들였던 비용에 대한 금전적 배상을 주장할 수 있음을 명확히 인정한 것이다. 공공단체들이 그 목적을 쫓아 환경피해를 예방하거나 방지하려는 조치를 취한 경우, 공공의 이익은 공공단체들의 이익과 결부된다. 이러한 상황에서 환경단체는 무주의 자연자원에 대한 피해를 예방하거나 방지하기 위하여 취했던 합리적인 조치의 비용에 대한 배상을 청구할 권한을 부여받게 된다. 6. 무주의 자연자원 자체에 대한 피해구제에 관련된 가장 난해한 문제들 중 하나는 자연자원침해에 대한 피해를 산정하는 것이 될 것이다. 이 문제에 대하여 미국에서는 일찍이 상당한 논의가 있어왔으며, 여전히 논쟁의 대상이 되고 있다. 이 논쟁은 피해배상의 산정에 이용된 방법에 대한 문제를 비롯하여 시장가치가 없는 자연자원에 피해가 발생한 경우 이에 발생한 피해를 산정하기 위한 적절한 수단에 관한 것이었다. 수년에 걸쳐 피해산정의 방법은 발전을 거듭해왔으며, 피해산정을 결정하는 방법은 보다 적절한 복구를 위한 방법으로 변모해왔다. 침해를 당한 자원이나 서비스의 가치감소를 평가함에 있어서, 시장방법 또는 비시장방법이 사용될 수 있다. 만약 자원에 합리적인 경쟁시장이 존재한다면, 그 자원의 시장가치감소는 곧 피해로 평가될 수 있다. 그러나 많은 자연자원들은 직접적인 시장가치가 없거나 그들의 가치를 시장가치로 완전히 산정할 수 없는 것이 보통이다. 따라서 침해당한 자연자원 또는 그 서비스에 대한 인간의 가치를 다른 방법으로 평가할 필요가 있다. 그러나 평가의 배경이 될 직접적인 시장거래가 존재하지 않기 때문에, 이를 대체하기 위한 방법인 현시선호와 공인선호방법이 개발되었다. 현시선호방법은 실제 인간행위의 변화를 기초로 하는 방법이다. 이 방법은 “값이 정해지지 않은 자연자원의 시장대체에 따라” 주로 자연자원의 이용가치를 측정한다. 여행비용방법과 쾌락가격결정방법이 이 방법의 예이다. 공인선호방법의 예는 조건부가치평가방법(CVM)있는데, 이 방법과 더불어 구조적 또는 가상적 시장방법에 의해 환경상품의 가치가 측정된다. 이는 사람들이 특정한 환경적 변화를 방지하기 위해 기꺼이 지불할 수 있는 금액 또는 그들이 그러한 변화를 수용하기 위해 요구할 배상액을 요구하는 방법이다. 7. 본 연구는 다양한 법체계, 특정 국가들의 국내법, 국제책임체계 및 EC의 책임지침 초안 등의 분석과 비교를 기반으로 하고 있는데, 이들 대부분의 체계들은 공공의 자연환경에 대한 완전한 피해배상에 관하여 심각한 결함을 갖고 있었다. 일부 핵심적인 문제점들(원고적격의 문제, 불법행위법과 관련된 국제협약의 범위와 대상, 피해배상의 방법들과 피해의 적절한 범위산정의 난해함 등)이 자연환경피해에 대한 오염원인자들의 완전한 책임을 방해하고 있기 때문이다. 그러나 본 연구를 통해 제시하였던 여러 제안들 중 우리에게 가장 필요한 한 가지는 우리의 시선을 생태적 관점으로 전환하여 자연환경보전에 대한 보다 확고한 정치적 의지를 다진다면 현존하는 대부분의 체계들보다 더욱 효과적인 책임체계를 구성할 수 있다는 것이다. 그러나 이러한 환경책임체계가 환경피해와 관련하여 더욱 효과적이기 위해서는 특정의 요건들을 충족해야 하는데, 이러한 요소들은 다음과 같이 정리할 수 있겠다. 첫째, ‘누군가’는 무주의 자연환경 자체의 피해에 대하여 원고적격을 가져야만 하고, 수탁자로서 행위할 수 있는 권한 및 책임을 인정받아야 한다. 비록 개인적으로는 실질적인 이해관계를 갖춘 행정청에 우선적으로, 특정 문제에 있어 실질적인 이익이 있고 자격을 갖춘 공익단체에 차선의 원고적격이 주어져야 한다고 생각하지만, 이와 유사한 다양한 방법들도 생각해 볼 수 있을 것이다. 이러한 단계적 원고적격의 부여는 소송의 남용을 방지할 수 있고, 행정청에 보다 책임 있는 행정을 촉구할 수 있는 장점이 있다. 효과적인 체계의 마련을 위한 두 번째 요건은 공공의 가치가 있는 모든 무주의 자연환경을 보호해야한다는 점이다. 자연환경을 보호하고 보전할 것을 목적으로 하는 다수 국가들의 국내법을 비롯하여 유럽 등 국제적 법률들에서는 어떠한 자연환경이 보호되는지에 대한 좋은 지침을 제시한다. 이러한 자연환경은 공공의 가치를 지녔으며, 행정청에 의해서 관리되고, 통제되고, 규제되는 것이 보통이다. 책임법의 범주 하에서 이러한 자연환경을 규제하는 것은 결국 사적 소유권의 대상이 되지 않는 자연환경에까지도 불법행위법에 따른 사법적 규제를 적용하자는 것이 된다. 이에 대하여 불법행위의 확장에 대한 부정적인 의견도 있을 수 있으나, 이는 법원칙적인 면에서 딱히 하자가 있는 주장이라고 생각되지 않는다. 따라서 불법행위법의 범위를 확장하여 생태적·공익적 가치가 있는 자연환경을 보호할 수 있을 것이다. 더욱 효과적인 환경책임체계를 위해 필요한 세 번째 구성요소는 피해배상의 수단에 관한 것이다. 공공의 자연환경침해에 대한 피해회복을 규정하고 있는 미국의 법규들과 같은 맥락에서, 피해배상은 (ⅰ) 침해된 자연환경을 그 기준선까지 복구하는 비용, (ⅱ) 복구기간 동안 자연환경서비스의 가치의 감소에 따른 공중에 대한 배상조치비용 및 (ⅲ) 피해산정비용 등이 포함되어야 한다. 피해배상을 받은 비용은 복원, 대체, 동등한 가치의 자연환경 및 그 서비스의 획득을 위한 하나 또는 그 이상의 복구계획을 위해 사용되어야 한다. 또한 자금을 회수하여 이를 출자함으로써 차후의 복구단계에 대비할 수 있도록 해야 한다. 후자는 특히 임계치를 초과하는 미미한 피해가 발생하였으나 합리적인 비용으로 복구조치를 할 수 없는 경우와 관련이 있다. 피해배상의 적절한 양을 산정하는 것은 복잡한 작업이다. 이 작업은 지출되어야 할 비용에 대한 결정 뿐 아니라 자연환경과 자연환경의 침해정도, 합리적인 복구 수단의 발전과 선택에 대한 결정을 해야 한다. 생각건대, 이러한 사안들에 대처할 수 있는 구체적인 지침이 제시되어야 할 것이다. 나아가 특히 복구 조치의 선정에 관하여는 어떠한 요소들이 고려되어야 하고 어떻게 가장 적합한 복구수단을 결정해야 하는지에 대한 명확한 근거가 있어야 한다. 또한 잠재적 손실에 대한 피해배상의 금전적 산출을 위한 방법도 명확히 제시되어야 할 것이다.; 1. This study has three objectives. The first is to examine the national laws of certain nations, as well as various international conventions with regard to liability for damage to unowned natural environments. Most of the national laws and international conventions contain various obstacles that prevent full recovery of damages for injury to unowned natural environments. Four are addressed here. The first is the meaning of the natural environment. The injury to the unowned natural environment does not easily fit into the categories of compensable types of harm as known in tort law. The second is the issue of standing. Because no one particularly suffered a direct loss if damage is caused to unowned natural environment, who may claim for injury to these natural environment? If damage is caused to the unowned parts of the natural environment, no personal interests have been infringed and no one has standing to sue. The third is the issue of causation. As it is hard to reveal the causation between injury and damage, plaintiff has some troubles with the burden of proof. The last is the hardship of assessment of damages, particularly if there is no market value to rely on. Based on this examination, the second objective is to determine what options are available to overcome these obstacles. For example, in U.S. there is a trusteeship which enables certain federal state agencies to act as trustee for the public natural environment. The European Commission, in its 2000 White Paper on environmental liability, suggests a liability regime to the natural environment damage, such as a dual approach to environmental damage, strict liability for damage caused by EC-regulated dangerous activities, and a rebuttable presumption to the plaintiff's burden of proof. The third objection is to examine settlement agreements, court decisions and restoration plans on the basis of selected incident-related damage assessment and valuation studies to the extent to which the various options provide adequate answer to problems of standings and damage assessment. 2. Defining terms such as “environment”, “environmental damage” and “damage to natural resources (or natural resource damage)” is important task, because it is one of the methods used by legislators and those involved in drafting treaties and protocols to determine the scope of the compensable damage. The “environment” is defined to include “natural resources both abiotic and biotic, such as air, water, soil, fauna and flora and the interaction between the same factors, property which forms part of the culture heritage, and the characteristics aspects of the landscape.” In the U.S. the type of damage discussed here is often referred to as damage to natural resources of natural resource damage. Federal acts such as OPA and CERCLA give certain public authorities the right to recover damages for injury to unowned natural resources and governmentally owned natural resources, they also may recover for damage to natural resources that are “managed by, held in trust, appertaining to or otherwise controlled” by federal and state governments. There are two elements which compose the environment in Korea, one of the two is the “natural environment” (and the other is the “living environment”), that means “condition of nature with the ecosystem and the landscape, including such as underground, surface (including the sea), and all the biotic on the earth and abiotic things which is surrounding them.” Although Korean legislators use the concept of ‘condition’ instead of ‘resource’, the term “natural environment” means the environment itself like the natural resource. From the above description, we conclude that the term “natural environment/resource damage“ as used in Korean environmental acts and U.S. federal acts encompasses more than damage to the natural resources themselves. Where the term ”natural resource damage“, as used in OPA and CERCLA, covers also the damage that is suffered by the public at large due to the injury to or destruction of the natural resource, ”damage to the natural environment itself“ refers to the injury or destruction of natural environment only. 3. In Korea, there are two methods which is taken to the natural environment damage by someone who suffered from the injury to the natural environment. One is the method to ask for an adjustment to public authorities, and the other is to sue a civil action to courts. In fact, the latter is useful to a plaintiff, because the plaintiff imposes compensatory damages on the defendant. However, §750 tort law provision of civil law is fundamentally not for the natural environment damage but for the human life, health, and private property, no one has a cause of action to claim compensation for such damage. Although Fundamental Act of Korea Environmental Policy and other environmental statutes contain non-fault-based (strict) liability to overcome this obstacle, thus, they are not very specific about the application of this part of the liability and don't give any clear and accurate coverage of the liability. If these provisions of strict liability do not apply some cases adequately, in the long run they will lose their important status in environmental liability regime, so we will need to make more specific regulations to recover and restore the natural environment damages. 4. German Environmental Liability Act (Umwelthaftungsgesetz) imposes strict liability on the operators (Inhaber) of certain industrial facilities for damage caused by the environmental effects resulting from emission from these installations, and includes provisions that aim to ease the plaintiff's burden of proof. A provision is also included that grants the injured party a right to information from the operator of an installation that might have caused the damage and from the public authorities which have licensed or supervised the installation. Damage to unowned natural resources itself is neither a pecuniary loss nor a non-pecuniary loss in the Netherlands. However, if restoration measures are taken to restore the natural resources affected, the damage to unowned natural resource is transformed into a pecuniary loss that is suffered by the person who took the measures. Taking restoration measures thus transforms the collective harm into an individually suffered pecuniary loss, which is a type of loss that is compensable under tort law. For example, in De Nieuwe Meer case, The Dutch Supreme Court recognized that under certain conditions NGOs are permitted to bring actions under tort law for the purpose of protecting the interests which the environmental organization aim to protect according to their articles of association. If the interests such as those in the De Nieuwe Meer case are suitable for 'joining' or 'bundling' and if the legal action to prohibit a certain polluting activity can be considered an efficient legal protection for a large group of citizens, then such an action is permitted. The De Nieuwe Meer judgement is important in that it is the first decision of the Dutch Supreme Court in which it was recognized that environmental organizations are entitled to seek injunctive relief to prevent or stop activities that are (potentially) harmful to the interests they are promoting according to their articles of association. In order to have standing to sue, it is no longer required that these associations show that there is an interference with a private law interest of the public interest group itself. Statutes such as OPA and CERCLA in U.S. provide a legal basis for claiming compensation for injury to public natural resources. Both statutes establish a framework for bringing natural resource damage claims. CERCLA covers liability for injuries to natural resources caused by releases of hazardous substances and OPA covers damage to natural resources caused by discharges of oil. These acts entitle federal, state and tribal trustee authorities to recover damages for injuries to natural resources that belong to, are managed by, held in trust by, appertaining to or otherwise controlled by the federal and state governments and Indian tribes. Although both OPA and CERCLA provide that trustees can recover damages for injuries to natural resources, only trustees may sue for damages for the injury to, destruction of, or loss of use of these natural resources, including the reasonable costs of assessing such damage. The White Paper proposes a regime based on strict liability for damage caused by EC-regulated dangerous activities and fault-based liability for damage caused by other activities. However, a responsible party should be able to escape liability if that party proves that the damage was attributable to an act of God, contribution to the damage or consent by the plaintiff, or the act or ommission of a third party. The White Paper is not very specific about other defenses, such as the state of the art or development risk defense. The state of art defense is an important defense for the economic operators involved in dangerous activities. It makes it possible to escape liability if the defendant proves that the dangerous effects were impossible to foresee, given the state of relevant scientific and technical knowledge at the time the activity took place. The 1969 CLC establishes a regime of strict liability for ship owners with respect to pollution resulting from oil escaping from laden tankers, and provides for a system of compulsory insurance. The insurance is also required for ships flying the flag of a state that is not party to the convention. Art. Ⅲ(4) of 1969 CLC channels the liability for pollution damage to the owner of the ship. The allocation of responsibility to one party was introduced to relieve the victims of oil pollution damage from the burden of bringing claims against several defendants. The 1971 FC is supplementary to the 1969 CLC and establishes a regime for compensation of victims of oil pollution when full compensation under the CLC cannot be obtained. One of the manin reasons to establish a fund was to decrease the ship owners liability and spread the risks associated with the transportation of oil more widely. 5. In the U.S. there is considerable experience with the recovery of damages for injuries to public natural resources. Not only are number of federal statutes in place that empower certain public authorities to act as trustees for public natural resources, common law doctrines also provide the government with such powers. In fact, the federal statutes that authorize federal, state and Indian trustees to claim for damages for injuries to public natural resources are based on the common law public trust and parens patriae doctrines. Both doctrines authorize states to recover ? on behalf of the public ? compensation for natural resource damage. The natural resource damage provision of the federal acts OPA and CERCLA are influenced by these doctrines but go well beyond their common law background. Nonetheless, because OPA and CERCLA do not affect the common law, these legal mechanisms remain significant. They provide the state with the authority to recover damages for injuries to public natural resources, and can be an important source of law for courts who must interpret some of the unspecified terms of OPA and CERCLA and their natural resource damage regulations. The issue of the admissibility of claims for compensation for compensation was addressed in 1991 Borcea case in the Netherlands. In this case a district court granted an NGO standing to sue and permission claim compensation for costs incurred in cleaning oiled sea birds, caring for and releasing them after a certain period of time. The case is important because the court held that the general interest in protecting and preserving sea bird must also be seen as the plaintiff's own interest. Futhermore, in cases where that interest is affected, the NGO can recover the costs incurred in preventing or terminating an infringement of its own interest. Accordingly, if an environmental group takes reinstatement measures to limit or repair the harm to the interests it has taken upon itself to protect (as apparent from its articles of association) ? and which coincide with the public interest? the organization can claim restoration costs as its own damage. 6. One of the most difficult issues concerning liability for damage to natural resources is the assessment of damages for the injury to natural resources. Considerable attention has been paid in the U.S. to this issue and it is still a heavily debated subject. The debate not only concerns the methods used to assess those damages, but also the types of damage that are recoverable and the appropriate measure of damages if harm is done to natural resources without market value. Over the years the measure of damages has evolved and the methods used to determine the amount of compensation to be paid have changed from a valuation approach to a restoration approach. In estimating the diminution in value of the injured resources or services, either market or non-market methodologies may be used. If there is a reasonably competitive market for a resource, the diminution in market price of the resource may be used to estimate damages. However, many natural resources have no direct market value or their value is not fully captured by market prices. As a result, the values to humans of the injured natural resources or services have to be observed, two alternative strategies have been developed: the revealed preference and stated preference methods, The revealed preference methods are based on changes in actual human behavior. These methods 'primarily measure the use value of natural resources by seeking market surrogates for unpriced natural resources'. The travel cost method and the hedonic pricing method are examples of this approach. An example of a stated preference method is the contingent valuation method (CVM). With this method the value of environmental goods is measured by means of a constructed or hypothetical market. In the Exxon Valdez oil spill, the trustees assumed that almost all U.S. households experienced non-use losses due to this spill. 7. This study shows on the basis of an analysis and comparison of various legal systems, specific national laws, international liability regimes and a first proposal for an EC liability directive, that most of these regimes have serious shortcomings where recovering full compensation for injury to public natural resources is concerned. A number of key issues prevent a polluter being held fully accountable for damage caused to these natural resources (i.e., the issue of standing, the scope and coverage of tort law and relevant international conventions, the measure of damages and the difficulty of determining the appropriate quantum of damages.) First, 'someone' should be granted standing to sue for damages and should be designated the responsibility to act as a sort of trustee. A second requirement for a more effective regime is that it covers all natural resources that are of public value. A third component that is essential for a more effective regime is the measure of damages. Finally, I note that the movement in the U.S. from litigation to cooperation is most promising. A cooperative damage assessment process, whereby the responsible party and the trustee through cooperation develop and select various primary and compensatory restoration alternatives, saves on the transaction costs and makes it more likely that restoration is started sooner.