행정제재수단으로서의 과징금에 관한 연구

Abstract

오늘날과 같이 고도로 복잡한 사회에서 국민은 의식주의 확보뿐만 아니라 재해의 예방, 안녕질서의 유지, 쾌적한 환경의 보전 등 모든 면에 걸쳐 행정활동에 의존할 수밖에 없다. 행정은 이러한 상황 가운데 그 임무를 수행하기 위하여 적극적?사후적이 아니라 보다 적극적?능동적으로 행동할 것이 요구되고 있다. 그리고 행정에 대한 다양한 욕구가 높아지고 있는 상황에서는 행정목적달성의 수단과 그 효과가 중요한 의미를 가진다. 위반행위나 행정상 의무의 불이행상황을 적절하게 시정, 제거하기 위한 효과적인 수단을 확보하지 못하는 한 오늘날의 행정에게 부과된 책무를 수행할 수 없기 때문이다. 따라서 행정주체는 행정목적을 달성하기 위하여 행정객체에 대하여 직접적으로 법규에 의하여 또는 법규에 의거한 행정처분으로 의무를 명하고, 행정객체가 의무를 이행하면 행정목적은 달성된다. 그러나 행정객체가 의무를 이행하지 않으면 행정주체는 행정목적의 실현과 행정법규의 실효성을 위하여 강제적 수단에 의하여 의무의 이행을 확보하여야만 한다. 이와 같이 전통적인 행정의 실효성확보수단에는 일정한 문제점과 한계를 나타내고 있다. 그리고 오늘날 다원화?다양화?복잡화하고 있는 행정의 수요와 요구를 충족시킬 수 없게 되자 새로운 행정의 실효성확보수단들이 등장하게 되었다. 이러한 새로운 수단들은 과징금, 가산세, 공표, 관허사업의 제한 등이 있다. 이것들은 행정의 실효성을 확보한다는 긍정적인 측면과 동시에 다른 법질서와의 관계를 형량할 때에 그 허용여부 내지 법적 근거가 문제가 된다. 허용할 경우에도 그에 따른 절차적 규칙, 구제방법 등의 문제가 고려되어야 한다. 따라서 본 연구는 행정법상의 실효성 확보수단으로 등장한 과징금제도의 의의와 그 법적 성격은 무엇이며, 규제수단으로서의 과징금제도의 지위를 고찰하고 다른 국가들의 입법례를 통해 유사제도도 살펴보았다. 그리하여 도출된 문제점을 밝혀내어 그 개선방안을 제시하였다. 구체적으로 보면 제2장에서는 과징금의 의의와 과징금과 구별되는 금전적 제재수단, 특성 및 법적 성격, 마지막으로 규제수단으로서의 과징금의 지위에 대해 다루었다. 제3장에서는 우리나라의 과징금제도의 부과 및 납부방법, 과징금납부명령의 효력, 불복방법과 집행정지, 과징금의 징수, 환급, 재산정 절차에 대해 제시하였다. 제4장에서는 외국의 입법례로서 일본과 유럽연합(EU), 독일, 미국의 유사제도를 살펴보았다. 제5장에서는 과징금제도의 문제점으로서 현행 과징금제도의 법률 및 집행?운영상의 문제에 중점을 두고 벌칙적용의 특례규정에 관한 논란, 과태료와 구별의 필요성 여부, 대상사업의 무분별 확대문제, 귀속 및 용도의 불명확 문제, 금액산정기준 관련문제, 부과와 징수절차 관련문제, 영업정지 관련 입법형식의 비일관성문제 등에 관한 문제점을 살펴보았다. 제6장에서는 과징금제도의 개선방안으로 과징금의 부과?산정 및 징수절차 개선방안으로 적법절차 보장, 당사자의 방어권 보장, 과징금 산정 근거 명시 방안을 살펴보고, 다음으로 과징금을 폐지하고 현행 과징금을 과태료로 대체하는 방안을 제시하였다. 이와 관련하여 행정형벌의 과태료화를 고찰하고, 또 다른 방안으로는 과징금의 단순한 폐지가 아닌 행정형벌에 해당하는 금전형을 제외한 행정상 제재수단으로서 금전적 제재수단인 현행 과징금?과태료?가산금?가산세 등을 행정제재금이라는 명칭으로 하나로 통합하는 방안을 모색하였다. 행정제재적 성격을 분명히 하고 있는 과징금은 우리나라에서만 볼 수 있는 독특한 제도이지만 행정청에 의하여 무분별하게 도입되어 있다. 이러한 과징금제도를 검토하기 위해 현행 과징금제도의 법률 및 집행?운영상의 문제에 중점을 두고 벌칙적용의 특례규정에 관한 논란, 과태료와 구별의 필요성 여부, 대상사업의 무분별 확대문제, 귀속 및 용도의 불명확 문제, 금액산정기준 관련문제, 부과와 징수절차 관련문제, 영업정지 관련 입법형식의 비일관성 문제를 분석하였다. 그 결과 과징금은 이중처벌의 문제, 비례의 원칙?과잉금지의 원칙, 제판을 받을 권리, 무죄추정의 원칙, 위임입법의 한계 일탈, 국민의 재산권 침해와 관련하여 헌법상 문제의 여지가 있었다. 이제 과징금은 폐지되고 과태료로 대체하든지, 아니면 行政制裁金이라는 명목하에 과징금?과태료 등 현행 금전적 제재수단이 하나로 통합되어야만 한다. 이 경우 전자보다는 후자가 행정제재수단의 통일이라는 관점에서 바람직하다고 본다. 그러므로 과징금을 비롯한 금전적 제재수단은 행정제재금으로 통합하고, 이를 단일법전을 제정하여 규율하도록 노력해야 한다.; In the highly complex cities like today, people have no choice but to rely on the administration activities in all the aspect of insurance of basic necessities as well as prevention of casualties, maintenance of wellbeing and systems and preservation of clean environment. In this situation, administration is required to be more active and aggressive rather than active and post-factum. In addition, as the various desires on administration are getting higher, the means and effects of achievement of administrative goals have important significance. As long as we fail to ensure effective means to mend and remove violation or breach of administrative obligations, it is impossible to conduct the duties posted on the administration today. Therefore, the subject of administration orders the duties by the law directly or by the administration dispositions under the law towards the object of administration to achieve administrative goals and when the object of administration fulfills the duty, the administration goal is achieved. However, when the object of administration fails to fulfill the duty, the subject of administration should ensure the fulfillment of duties through enforcement means to realize the administration goal and effectiveness of administration laws. As we have seen, the traditional means to insure the effectiveness of administration bear certain problems and limitations. Also, if the administration demand and request, that is becoming more pluralized, diversified and complicated, is not satisfied, the new administrative means to ensure effectiveness is introduced. Those new means have surcharges, additional taxes, publications and limitations on government licensed business. These have positive aspects to ensure the effectiveness of administration, and at the same time, become problematic in legal basis and its allowance in imposing the relationship with other legal systems. In case of allowing, the problem of procedure rules and redemption means should be taken into consideration. Therefore, this study examines the significance and its legal characteristics of the surcharge system, introduced as the means to ensure effectiveness in administration laws and the status of surcharge system as a restriction means, and looks at similar systems through the legal provisions of other countries. In detail, in Chapter 2, I looked at the significance of surcharges, monetary restriction means, characteristics and legal conditions differentiated from surcharges, and lastly, the status of surcharges as restrictive means. In Chapter 3, provision and payment method of surcharge system, effect of surcharge payment order, objection method and suspension of execution, collection of surcharges, return, and re-estimation process in Korea are provided. In Chapter 4, the similar systems in Japan, European Union (EU), Germany, and USA were studied as examples of other countries. In Chapter 5, I looked at the conflicts on special case provisions of penalty applications, necessities to distinguish with fines, indiscreet expansion of subject business, unclarity in jurisdiction and purpose, problems on price estimation, problems of imposition and levy, and inconsistency of administrative formats on business suspension focused on the present surcharge imposition law and execution and operation problems. In Chapter 6, the plan to cancel surcharges and replace it with the fine is suggested as the plan to improve surcharge system. In relation to this, the fine of the administrative penalty is studied and the plan to unite present monetary restriction means such as surcharge, fine, additional charges and additional taxes, excluding monetary penalties included on the administrative penalty, under the name of administrative discipline charges was studied, not just the simple cancellation of the surcharges. Lastly, the improvement plan in case of maintaining present surcharge system is also suggested. Although the surcharges, clear in its administrative disciplinary characteristics, are a unique system in Korea, it is introduced indiscreetly by the administration office. To review this surcharge system, the following issues are analyzed with the focus on the legal, execution and operational problems of surcharge system: conflicts on the special provisions of application of penalty; necessity to distinguish with fines; indiscreet expansion of the subject business; unclarity in jurisdiction and purpose; problems on price estimation; problems on imposition and levy; inconsistency of administrative formats on business suspension. As a result, the surcharge possesses constitutional problems in relation to problem of double penalty, principle of proportion, principle of prohibition of excess, right to trial, principle of constructive innocence, deviation of limits of delegated legislation, and violation of property rights. The surcharges should be cancelled and replaced by the fine or the present monetary restriction system such as fines and surcharges should be united under the name of administrative disciplinary charges. In this case, the latter would be more desirable in the aspect of unification of administrative disciplinary means. Therefore, the monetary disciplinary means including the surcharges should be united as the administrative disciplinary charges and this should be stipulated as a single statute for discipl