開發制限區域 管理制度에 관한 認識分析 硏究

Abstract

우리나라는 1960년대부터 시작된 산업화의 진행으로 인하여 1970년대 초반부터 서울을 비롯한 중추도시의 인구가 급속도로 증가하였고, 도시가 무질서하게 외곽으로 확산됨에 따라 도시근교의 농경지와 녹지가 무분별하게 훼손되었으며, 급속한 산업화의 과정 속에서 이전에는 볼 수 없었던 토지에 대한 투기도 성행하였는데 이러한 제반 현상은 도시지역의 교통, 주택, 환경 등 여러 분야에서 많은 문제가 발생하였다. 그러므로 정부에서는 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위함과 국가 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 판단하여 1971년 7월 30일 서울을 시작으로 하여 1977년 4월 18일 여수지역을 마지막으로 모두 8차에 걸쳐 대도시, 도청소재지, 공업도시 등 14개 도시권역에 전국토의 5.4%에 해당하는 5397.1㎢ 규모의 개발제한구역을 지정하였다. 이렇게 하여 지정된 개발제한구역은 지정 이후 1999년까지는 일관되게 보전의 원칙을 지키면서 관리가 되어 왔지만 여러 곳에서 관리의 허점과 정부의 무원칙적인 개발허가로 인하여 지역 주민의 민원과 중앙정부와 지방정부간의 관원 등 여러 가지 마찰이 발생 하였다. 또한, 개발제한구역 제도의 당초 도입 의도와는 달리 이 제도의 시행으로 인하여 우리사회에 여러 가지 긍정적 효과와 부정적 효과가 동시에 발생하였다.

개발제한구역의 지정으로 인하여 발생되는 여러 가지 문제점들을 해소하기 위하여 1971년 구역이 지정된 이래 1999년까지 50여차에 걸쳐 관련법규가 개정되었는데 이때까지는 제도의 골격을 훼손하는 구역경계의 조정은 이루어지지 않다가 1998년 헌법재판소의 개발제한구역제도에 대한 헌법 불합치 판결과 군사정부가 민간정부로 이양되면서 민원제기가 점차 활발해지고 학자들도 구역 경계의 재설정과 제도의 완화 쪽으로 논의가 진행된 결과, 2000년 1월 28일 “개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법”이 제정되고, 2001년 9월 개발제한구역 해제기준이 발표되면서 본격적인 해제작업이 진행되었다. 1971년 개발제한구역 제도의 도입이후 2009년 6월 현재까지 약 38년 동안 제도를 시행하면서 총 62차에 걸쳐 “도시계획법 시행규칙”과 “개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙”을 개정하여 제도를 개선(완화) 하였음에도 시대와 여건 등의 변화로 개발제한구역의 해제문제와 제도의 완화, 그리고 개발제한구역의 관리와 관련하여 지금도 끊임없는 민원과 관원이 계속 제기되고 있는 실정이다. 이와 같은 개발제한구역의 해제나 구역조정, 제도완화와 관리에 관한 문제는 보다 효율적인 국토관리와 경제 발전, 사회통합과 행정 효율성 제고 등의 맥락에서 볼 때 매우 중요한 문제로 다가오고 있다. 본 연구는 이와 같은 문제의식을 배경으로 개발제한구역이 지정된 1971년부터 현재까지 우리나라 개발제한구역 제도의 정책변천을 고찰하고, 2000년부터 2008년까지 서울특별시 본청과 각 구청에서 발생한 민원과 관원 내용, 관리제도 개선에 관한 시민 및 전문가 인식분석 등을 통하여 개발제한구역의 효율적인 관리개선 방안을 모색하였으며, 나아가 변화의 시대에 걸 맞는 효율적인 국토 환경 조성과 관리를 위한 개발제한구역 제도의 발전 전략, 제도 개선 등을 위한 기초 자료를 제시하는 데에 목적을 두고 연구를 수행 하였다. 본 연구에서 개발제한구역 관리제도 개선에 관한 전문가 인식분석을 위한 자료 도출 방법은, 1단계로 2000년부터 2008년까지 서울특별시 본청과 각 구청에서 발생된 민원자료와 관원 관련 사항을 조사 분석하였고, 2단계에서는 1단계에서 도출된 자료를 가지고 개발제한구역 업무를 20년 이상 담당한 경력이 있는 서울시 공무원 30명을 상대로 전화 인터뷰를 실시하여 관리제도 개선이 필요한 사항 14건을 도출하였다. 3단계에서는 도출된 14건을 가지고 현재 개발제한구역 업무를 직접 담당하고 있는 20년 이상 경력의 서울시 공무원 14명이 참석한 워크숍을 통하여 14건 중 13건이 제도 개선의 타당성이 있는 것으로 도출되었다. 4단계에서는 3단계에서 도출된 13건을 국책연구원, 도시계획관련교수, 전직공무원, 관련학문을 연구하는 박사과정 대학원생 등 전문가그룹 50명을 상대로 심층 설문조사를 실시한 결과 심층 인터뷰 13건의 설문에서 전 문항이 평균 89.5% 이상이 제도 개선에 적극동의 또는 대체로 동의한다는 의견을 제시하여 학식이 있는 전문가 집단에서는 현재 문제가 되고 있는 개발제한구역 관리제도에 대하여 제도개선의 필요성을 인식하고 있어 본 연구논문 연구목적과 부합됨을 시사해 주었다.

본 연구의 결과는 개발제한구역 제도를 시대변화와 사회여건에 걸맞게 개선하여 보다 합리적이고 효율적으로 관리하는 하나의 기초 자료로 활용 할 수 있을 것으로 기대되었다. 또, 한편으로는 관리 제도를 현실에 맞게 개선하는 기준을 제시하는데 활용 할 수 있을 것으로 사료되며, 결과적으로 지역주민의 일상생활불편의 최소화는 물론, 관리하는 공무원이 보다 합리적으로 행정을 수행할 수 있도록 하는 데에 기여할 수 있을 것으로 사료된다.

그러나 본 연구의 한계는 수도권 지역 중 서울시 행정구역을 공간적 범위로 정하여 연구하였기 때문에 연구의 내용이 전국의 개발제한구역을 대표하는 것이라고 할 수 없는 한계성이 있었다. 따라서 차후엔 전국을 대상으로 연구를 수행하여 우리나라의 포괄적 개발제한구역 관리제도 개선에 대한 논의가 있어야 할 것이다.