한국의 고속국도 운영기관의 효율성 분석

Abstract

교통관련 시설 중 가장 대표적인 사회간접자본으로는 도로를 꼽을 수 있으며 도로 중에서도 1970년대부터 우리나라의 대동맥을 담당해온 고속국도가 그 대표적인 사회간접자본이다. 사회간접자본시설의 특성상 1990년대 후반까지는 정부 공공기관인 한국도로공사가 독점적으로 고속국도를 건설ㆍ운영하는 것이 당연시되었지만, 1990년대 후반부터는 여러 방식의 민간투자를 통하여 고속국도를 건설하고 이를 민간이 운영하는 형태로 고속국도의 건설ㆍ운영 방식이 다양화되는 현실이다. 이러한 민간투자방식의 사회간접자본 확충은 정부가 예산부족으로 인해 사회적 편익이 가장 많이 발생하는 사회간접자본에 집중할 수밖에 없는 현실에서 보조 역할을 할 수 있으며, 또한 민간의 효율적 운영이 그 장점으로 판단되지만, 사회간접자본 즉 공공재를 민간이 운영함으로서, 요금의 형평성, 사회약자에 대한 배려 그리고 과다한 정부지원금 등 여러 문제점들이 나타나고 있다. 이와 같은 현실에서 사회기반시설의 공공성 측면과 효율성 측면에서 민간투자 방식의 재검토는 반드시 필요한 상황이다. 본 연구에서는 고속국도를 중심으로 40여년간 한국의 대동맥인 고속국도 건설과 운영을 담당한 한국도로공사의 평가, 고속국도 운영기관인 한국도로공사와 민간운영기관의 효율성 비교 연구를 통해 정책적 제언을 하고자 한다. 이와 같은 정책적 제언을 위해서 한국도로공사의 운영(건설+운영) 자료를 이용하여 비용함수를 추정하고, 민간고속국도 운영과 한국도로공사 운영의 효율성과 효율성에 영향을 미치는 외생요소를 추정하여 비용구조와 운영에서의 효율성을 제고할 수 있는 방안을 제시할 것이다. 본 논문의 연구 결과는 다음과 같이 요약할 수 있다. 비용구조 분석 결과 건설과 운영을 담당하고 있는 한국도로공사는 분석결과 요소 수요탄력성이 모두 음의 부호를 갖기 때문에 투입요소들은 효율적으로 사용되고 있는 것으로 나타났으며, 철도 및 지하철 운영기관처럼 운영만을 집중하지 않고 고속국도 건설도 담당하고 있기 때문에, 자본 투자가 장기적으로 많은 금액이 투자되는 측면에서 자본요소는 비탄력적으로 나타났다. 또한, 한국도로공사가 담당하고 있는 고속국도의 관리연장의 급격한 상승과 고속국도 건설 후 운영의 장기화로 운영 요소도 비탄력적으로 나타났다. 노동 요소는 아웃소싱에 따른 비용절감이 가능하고, 산출물(교통량 또는 수익) 및 관리연장 증가에 따라 조정이 가능하여 가장 탄력적으로 나타났다. 즉, 우리나라의 특수성에 의해 고속국도의 건설 및 운영을 담당하는 한국도로공사의 경우 자본과 운영요소는 밀접한 관련이 있으며, 건설은 장기간 소요되고 고속국도의 연장 증가와 고속국도 노후화에 의한 유지 보수비의 상승은 자본 및 운영 요소의 탄력성이 비탄력적으로 나타나게 됐으며, 노동 요소는 아웃소싱 등으로 조정이 가능하기 때문에 탄력적인 것으로 나타나게 된 것으로 판단된다. 투입요소간 교차탄력성을 추정한 결과 각 투입요소간의 교차탄력성은 양의 관계를 갖는 것으로 나타났다. 이것은 투입요소 상호간에 대체가 가능한 것을 의미한다. 본 연구에서는 노동과 자본, 노동과 운영이 높은 교차탄력성을 나타내 높은 대체성을 가진 것으로 나타났다. 그리고, 자본과 운영은 고속국도 연장 증가로 인한 자본의 상승과 고속국도 노후화에 따른 운영비 상승으로 대체성은 다소 존재하지만, 낮은 대체 탄력성을 나타내고 있다. 이와 같은 한국도로공사의 비용구조 결과는 한국도로공사가 대체적으로 투입요소가 효율적으로 이용되고 있으며, 노동과 자본․ 운영의 대체탄력성이 높게 나타나 한국도로공사는 전략적으로 아웃소싱 활성화가 필요하나 건설과 운영의 병행으로 상호보완적인 역할을 감안하면, 현실적으로 독립이 가능한 영업의 아웃소싱 또는 영업기관의 재무적 분리가 필요할 것으로 판단된다. 효율성 분석 결과, 비영리기관으로 가정하여 교통량을 산출량으로 분석한 결과 세 운영기관 중 한국도로공사의 효율성이 가장 높게 측정되었으며, 신공항하이웨이의 효율성이 가장 낮게 나타났다. 그리고, 한국도로공사의 경우 규모의 경제가 존재하는 것으로 판단된다. 영리기관으로 가정한 경우, 매출액을 산출량으로 설정한 효율성 분석결과 세 운영기관 중 한국도로공사의 효율성이 가장 높은 것으로 나타났으며, 신공항하이웨이의 효율성이 가장 낮게 나타났다. 규모의 경제 측면에서는 천안논산고속국도와 신공항하이웨이는 규모의 경제가 증가하는 것으로 나타났다. 이와 같은 결과는 교통량 증가뿐 아니라 천안-논산, 신공항하이웨이는 단가(km당 이용료)가 높아 산출량이 증가가 크기 때문에 이와 같은 결과가 나타난 것으로 판단된다. 영리기관과 비영리기관으로 외생효과를 분석한 결과를 살펴보면, 민간과 공공으로 운영되는 고속국도의 경우 영업수익 구조가 상이(단가 차이, 정부 최소운영 보장금 지원, 관리연장 차이 등) 등으로 인하여 확실한 결과를 제언할 수 없지만, 도로연장과 자동징수율이 효율성 증대에 영향을 미치고 있는 것으로 나타났으며, 특히 자동징수율이 가장 영향을 미치는 것으로 나타났다. 그러므로, 고속국도의 운영의 효율성을 높이려면 한국도로공사에서 영업기관을 재무적으로 분리하고 현재 민영으로 운영되는 고속국도의 운영기관을 효율성이 가장 좋게 나타난 한국도로공사에 통합 운영하며, 하이패스를 활성화 시킨다면, 보다 우리나라 고속국도의 운영의 효율성은 높아질 것으로 판단된다. 또한 민자사업 협상시 운영기관은 효율성이 높은 공공기관에 통합하도록 하는 기준을 제시하도록 해야 할 것이다. 운영기관 통합 적절성과 현재 한국도로 공사의 관리노선의 지역본부 관할 적정성을 판단하기 위해 적정 노선관리 연장이 어느 정도 수준인지를 분석한 결과 300km에서 350km 구간으로 분리하여 관리하는 것이 적절한 것으로 판단되어, 현재의 지역본부 단위 규모로 관리하는 것이 적정한 것으로 보여 졌다. 본 연구에서는 현실적인 자료의 제약으로 인해 영업과 유지관리를 포함한 효율성 비교를 못하였지만, 향후 이러한 효율성 분석을 통해 보다 구체적인 정책적 제언이 필요할 것이다.