개발부담금제도에 관한 연구

Abstract

토지는 일반재화와 달리 생산하거나 증식시킬 수 없는 반면에 우리 국민이 공통으로 누려야 할 삶의 터전이다. 특히 우리나라는 국토가 협소하여 가용면적이 절대적으로 부족한데다 토지소유 또한 일부 특정계층에 편중되어 있어 토지로부터 발생하는 불로소득이 사유화됨으로 해서 토지투기의 원인이 되고 있다. 특히 경제발전과 도시화의 진전으로 많은 개발이 이루어졌고, 이로 인해 막대한 개발이익이 발생하였으나 제도의 미비로 그것이 사유화 되었다. 이와 같이 토지로부터 발생하는 불로소득이 사회적으로 환수되지 못하고 사유화됨으로서 소득구조의 불균형과 계층간의 갈등을 초래하였으며, 이는 토지문제로 제기되어 마침내 사회문제로 확산되기에 이르렀다. 이에 정부는 80년대 후반 토지공급의 제한으로 인한 지가상승과 토지투기의 만연, 개발이익의 사유화 등 토지문제를 능동적으로 대처하기 위하여 토지공개념제도를 확대도입하였다. 이러한 제도의 구축은 초기에는 개발부담금과 토지초과이득세 및 택지상한부담금을 부과하는 형태로 도입되었으나, 그중 토지초과이득세법은 1995년 7월 27일 헌법재판소의 헌법불합치 결정 이후, 1998년 12월 28일 폐지되었고, 택지소유의 상한에 관한 법률도 그 후 폐지된 뒤, 2006년 5월 24일 재건축초과이익환수에 관한 법률이 제정되어 2006년 9월 25일부터 시행되었다. 지금의 개발이익환수제도는 개발이익환수에 관한 법률에 근거한 개발부담금과 재건축초과이익환수에 관한 법률에 근거한 재건축부담금이 그 주종을 이루게 되었다. 개발부담금은 개발이익환수에 관한 법률 제정 후 1990년 1월 1일부터 시행되어 왔으나, 그 시행과정에서 IMF를 맞게 되자 개발사업시행에 대한 부담완화를 목적으로 1998년 9월 19일 법률 제5572호로 위 법률의 부칙개정을 통해 1999년 12월 31일 이전에 인가를 받은 사업에 대하여는 개발부담금 면제 특례를 적용해준 바 있었고, 그 후 다시 경기활성화 및 준조세 경감방안의 일환으로 2005년 12월 7일 법률 제7709호로 위 법률 부칙을 개정하여 비수도권은 2002년 1월 1일부터 2005년 12월 31일까지, 수도권은 2004년 1월 1일부터 2005년 12월 31일까지 인가를 받은 사업에 대하여는 개발부담금 부과를 중지하도록 하고, 2006년 1월 1일부터 인가등을 받는 개발사업에 한하여 개발부담금이 부과되게 되었다. 본 연구는 개발부담금제도가 법적 안정성을 가지고 시행되기를 바라면서 현행의 법률을 살펴보고, 이에 관한 판례를 살펴보았다. 그리고 개발부담금제도의 문제점을 살펴보고 이러한 문제점을 해결하기 위한 방안을 제시하고자 한다. 개발부담금은 개발이익의 사유화를 방지하고 불로소득을 환수한다는 측면에서는 긍정적이다. 그러나 이로 인해서 개발사업 위축화의 우려가 있다. 정부가 개발이익을 적극적으로 환수하게 되면 개발사업을 시행하는 자는 당연히 개발사업을 축소하게 되므로 환수당국은 개발부담금이 필요한 최소한에 그치도록 하여야 할 것이다. 동시에 경기변동률을 감안하여 개발이익환수의 강도를 탄력적으로 운용하는 것도 바람직한 대안이 될 것이다. 개발이익환수의 적용범위에 있어서도 신축성있게 제도를 운용하여 부과하는 자나 부담하는 자에게 있어서 혼선을 줄여 나가야 할 것이다. 개발부담금은 기존의 양도소득세가 개발이익을 환수하는데 있어서 충분하지 못하였기 때문에 도입된 측면이 있다. 따라서 개발부담금제도를 점진적으로 축소하고 양도소득세제를 강화시켜 나가는 방안이 대안이 될 수 있다. 개발부담금은 현행법제상 부과대상사업의 형평성에 문제가 있으므로 이를 철저히 보완해 상대적 상실감을 해소하여야 할 것이다. 지목의 변경에 있어 개발부담금의 부과를 회피할 수 있어 이에 대한 평등원칙 및 비례원칙에 위배될 수 있으므로 물리적인 개발행위가 없어도 사실상 또는 공부상의 지목변경만 있으면 개발이익이 발생하여 개발부담금의 납부대상사업으로 하여야 할 것이다. 「개발이익환수에관한법률」상의 부과대상의 범위가 조세법률주의원칙이나 대통령령의 위임입법의 한계를 벗어나지 않도록 입법적으로 해결하여야 할 것이다. 개발부담금제도가 더욱 효율적으로 운용되기 위해서 대상사업의 규모가 사업시행 중 변동되었을 때, 즉 개발사업의 승인면적, 준공면적, 측량면적이 각각 다를 수 있으므로 이에 대한 하나의 원칙을 가지고 제도를 운용하고, 대상사업 중 일부면적만 부과대상이 되는 경우에는 부과대상여부는 인가면적으로 하되 실제 개발부담금의 산정은 지목변경이 이루어진 면적만을 대상으로 하는 것이 좋은 방안이 될 것이다. 또한, 비효율적이고 비전문적인 현행의 개발비용산정방식에 대해서도 개선이 필요하다. 부과면적으로 정해진 절대적인 면적에 얽매일 것이 아니라 여러 실질적이고 객관적인 방침을 통해 개발부담금제도가 더욱 실효성 있게 운용되도록 하여야 한다. 정상지가상승분을 산정함에 있어서도 현행의 전국평균지가상승률을 획일적으로 적용하기보다는 지역별·용도지역별·지목별로 차등적용하여 부담금의 적합성과 공정성을 제고시켜야 할 것이다. 개발부담금제도의 목적은 각종 개발사업, 기타 사회·경제적 요인에 따른 지가상승으로 발생하는 개발이익이 해당 토지소유자에게 사유화됨으로써 개발이익을 목적으로 하는 투기가 성행하는 것을 방지하고, 지가상승분의 일정액을 환수함으로써 토지의 효율적인 이용을 촉진하여 국민경제의 건전한 발전에 이바지하는 것이다. 이러한 개발부담금이 시대의 변화와 흐름에 맞게 잘 적응하여 투기억제라는 근본적인 입법취지를 효율적으로 달성해야 한다.