환경부담금에 대한 통제의 필요성과 헌법상 허용요건

Abstract

1. 오늘날 인류는 과학기술의 발전으로 인하여 문명적 혜택을 받고 있으나, 대기오염, 수질오염 등과 같은 환경오염으로 인하여 고통을 받고 있다. 이러한 환경오염을 방지하기 위한 수단으로써 직접규제와 경제적 유인수단이 등장하였다. 그 중 경제적 유인수단으로써 대표적인 제도가 바로 환경부담금이다. 우리나라의 경우 1990년 이후 환경에 관련된 부담금이 급격히 늘어났고, 이러한 추세는 2000년 이후에도 계속되고 있는 실정이다. 하지만 실제적으로 환경부담금에 대한 명확한 개념 정의도 없을 뿐만 아니라, 늘어나는 환경부담금에서 발생하는 역기능을 통제할 헌법적 통제장치가 없어서 그 위헌성 여부가 문제되고 있다. 이러한 인식 하에 본 연구에서는 첫째, 환경부담금에 대한 명확한 정의를 광의와 협의로 나누어 내리고, 둘째, 환경부담금의 기능을 순기능과 역기능으로 살펴보되, 역기능에 중점을 두어 살펴보겠다. 셋째, 현행법상 환경부담금의 현황을 도입된 정책목적에 따라 나누어 개괄적으로 살펴보겠다. 넷째, 부담금의 헌법상 허용요건을 독일의 경우와 우리나라의 경우와 나누어 알아보되, 특히 우리나라의 경우 헌법재판소 판례를 통하여 형성되는 헌법상 허용요건을 분석하면서 정리하여 보겠다. 다섯째, 헌법재판소 판례를 통하여 형성된 부담금의 헌법상 허용요건을 바탕으로 주요 환경부담금의 위헌성 여부를 구체적으로 따져보도록 하겠다.

2. 환경부담금이란 광의로 보면 환경에 관련된 일체의 공과금을 의미한다고 볼 수 있고, 협의로 보면 환경에 관련된 공과금 중 분담금과 특별부담금에 한정되는 것을 의미한다고 볼 수 있다. 협의의 환경부담금과 광의의 환경부담금을 명확히 구별하기 위해서는 공과금의 분류체계를 검토할 필요가 있고, 본 연구에서는 조세, 사용료 및 수수료, 사회보험료, 부담금으로 구분하는 분류체계를 택하였다. 특히 부담금의 경우 실정법의 부담금관리기본법상 부담금의 개념을 기초로 하여 분담금과 특별부담금의 구별할 필요성이 있는지를 특별부담금의 개념 인정 여부로 검토하였다. 우리나라의 경우 특별부담금 개념 인정 여부에 대하여 찬반론이 있지만, 독일의 경우 학설과 판례가 분담금과 특별부담금을 명확히 구별하지 않고 있고, 특별부담금의 범위 또한 분명히 하지 않고 있는 상황에서, ‘재화 또는 용역의 제공과 관계없이’라고 규정된 우리나라의 실정법상 부담금의 개념에 포섭될 수 있는 특별부담금 개념을 굳이 인정할 필요가 없다고 생각한다. 협의의 환경부담금이란 환경에 관련된 부담금관리기본법상의 부담금이라고 정의내려질 수 있다. 여기서 부담금관리기본법상 부담금이란 중앙행정기관 등 강제성을 띤다는 점, 명칭에 상관없이 부과된다는 점, 특정한 공익사업과 관련하여 부과된다는 점, 조세 외적 금전지급의무라는 개념요소를 가지고 있다. 환경부담금은 경제학적 측면에서 환경이라는 공공재를 외부효과라는 사회적 비용을 투영시켜 가격을 결정하는 기능을 수행한다는 점, 법이론적 측면에서 인간의 행위를 유도하는 기능을 가지고 있다는 점에서 순기능이 있다. 반면에 경제학적 측면에서 경제적 효율성이 떨어지고, 법이론적 측면에서 유도적 기능이 불명확하며, 기본권 측면에서 재산권과 평등권에 대한 중대한 침해가 될 수 있다. 그리고 국회의 예산심의·확정권과 예산에 관련된 주요원칙, 그리고 조세법률주의가 남용되어 이를 일탈할 소지가 많다는 역기능이 있다. 따라서 환경부담금을 통제할 필요성이 여기서 발생하는 것이다.

3. 현행법상 환경부담금은 도입된 정책목적에 따라 5가지로 구분할 수 있다. 첫째, 환경오염물질의 배출을 억제할 목적으로 도입된 부담금으로써, 환경개선부담금, 배출부과금, 총량초과부과금이 있다. 둘째, 환경자원의 보전을 목적으로 도입된 부담금으로써, 수질개선부담금, 물이용부담금, 생태계보전협력금이 있다. 셋째, 폐기물 배출억제 및 재활용촉진을 위해 도입된 부담금으로써, 폐기물부담금이 있다. 넷째, 예치금 형태로 도입된 부담금으로써 폐기물처리이행 보증금이 있다. 다섯째, 사업자금조달을 위해 도입된 부담금으로써 원인자부담금이 있다. 이상의 환경부담금은 부과주체, 부과대상자(납부의무자) 및 부과대상, 부담금의 산정방법으로 구분하여 살펴볼 수 있고, 각각 장점 외에 여러 가지 문제점이 있다.

4. 환경부담금도 부담금의 일종으로써, 부담금의 헌법상 허용요건을 충족시켜야 하는 바, 독일의 경우와 우리나라의 경우로 나누어 살펴보았다. 독일의 경우에는 독일연방헌법재판소의 직업교육부담금 결정사건에서 특별부담금의 헌법상 허용요건을 명시하였다. 즉, 집단적 동질성, 객관적 근접성, 집단적 책임성, 집단적 효용성이라는 4가지 요건을 명시적으로 밝혔다. 우리나라의 경우 부담금에 관련된 주요 헌법재판소의 결정으로는 문예진흥기금납입금 사건, 수질개선부담금 사건, 학교용지부담금 사건, 영화상영관입장권부과금 사건이 있다. 여기서 최근 판례의 태도에 따라 도출되는 부담금의 헌법상 허용요건은 부담금을 부과목적에 따라 재정조달목적 부담금과 정책실현목적 부담금으로 구별한다는 점과 집단적 동질성, 객관적 근접성, 집단적 책임성, 집단적 효용성이라는 4가지 요건을 과잉금지원칙의 수단의 적합성과 자의금지원칙의 합리적인 이유부분에서 판단한다는 점이다. 따라서 환경부담금의 위헌성 여부를 구체적으로 파악하기 위해서는 우선 부담금의 부과 목적을 부담금으로 수입된 형성된 자금을 통하여 실현하는지, 아니면 부담금 부과 자체로 실현하는지를 통해 재정조달목적 부담금과 정책실현목적 부담금으로 나누어야한다. 그 다음에는 재정조달목적 부담금은 과잉금지원칙의 수단의 적합성과 자의금지원칙의 합리적인 이유 부분에서 위의 4가지 요건을 모두 충족시켜야하는 엄격한 위헌성 심사가 진행되고, 정책실현목적 부담금은 객관적 근접성, 집단적 책임성이라는 2가지 요건만 충족시키면 되는 보다 완화된 위헌성 심사가 진행된다.

5. 환경부담금을 재정조달목적 부담금과 정책실현목적 부담금, 위헌성이 적은 부담금과 위헌성이 많은 부담금이라는 기준으로 구분하여 볼 때, 주요 환경부담금으로는 환경개선부담금, 수질개선부담금, 배출부과금, 물이용부담금이 있다. 환경개선부담금은 재정조달목적 부담금으로써 환경개선이라는 일반적인 공익사업을 목적으로 하기 때문에 결국 집단적 동질성, 객관적 근접성, 집단적 책임성, 집단적 효용성이라는 4가지 요건을 모두 충족시키지 못하여 과잉금지원칙과 자의금지원칙에 위배된다. 따라서 입법적으로 폐지될 것이 요구된다. 수질개선부담금은 먹는샘물 제조업자·기타 샘물개발자와 먹는샘물 수입업자로 나누어 위헌성 심사가 진행된다. 먹는샘물 제조업자·기타 샘물개발자의 경우에는 수질개선부담금의 법적 성격이 정책실현목적 부담금에 해당하고, 집단적 동질성, 객관적 근접성, 집단적 책임성, 집단적 효용성 4가지 요건을 모두 만족시켜 과잉금지원칙과 자의금지원칙에 위배되지 않는 합헌적인 부담금에 해당한다. 다만 먹는물 관리라는 목적을 수돗물의 수질개선이라는 목적으로 해석한다면 객관적 근접성 요건을 충족시키지 못하여 위헌성을 띠게 된다. 먹는샘물 수입업자의 경우에는 수질개선부담금의 법적 성격이 재정조달목적 부담금에 해당하고, 집단적 동질성의 요건을 충족하나, 객관적 근접성, 집단적 책임성, 집단적 효용성 요건을 충족시키지 못하여 과잉금지원칙과 자의금지원칙에 위배되어 위헌적인 부담금에 해당하게 된다. 배출부과금은 정책실현목적의 부담금으로써 오염물질의 배출 억제를 효과적으로 유도하고 있어서 집단적 동질성, 객관적 근접성, 집단적 책임성, 집단적 효용성을 모두 충족시켜 과잉금지원칙과 자의금지원칙에 위배되지 않는 합헌적인 부담금에 해당된다. 물이용부담금은 재정조달목적의 부담금으로써 기금의 형태로 효과적으로 지출되고 있어서 집단적 동질성, 객관적 근접성, 집단적 책임성, 집단적 효용성을 모두 충족시켜 과잉금지원칙과 자의금지원칙에 위배되지 않는 합헌적인 부담금에 해당된다.

6. 환경부담금은 환경개선부담금과 먹는샘물 수입업자의 경우에 있어서의 수질개선부담금과 같은 위헌적인 성격을 지닌 부담금과 먹는샘물 제조업자등의 경우에 있어서의 수질개선부담금, 배출부과금, 물이용부담금과 같은 합헌적인 성격을 지닌 부담금으로 나누어볼 수 있다. 전자의 경우에는 하루빨리 입법적으로 폐지되거나 삭제될 필요가 있고, 후자의 경우에는 각 부담금에 발생하는 문제점들을 해결하여 헌법적 정당성을 제고시킬 필요가 있다. 이렇게 환경부담금에 대하여 헌법상 허용요건을 충족시키는지 검토함으로써, 환경부담금이 본래 추구한 목적을 달성할 수 있을 것이다.