도시개발 및 환경정책에 따른 토지이용계획의 변화분석 연구

Abstract

국 문 요 지

우리나라의 택지개발사업은 1980년 택지개발촉진법이 제정 시행되기 이전에도 구획정리사업, 대지조성사업 및 일단의 주택지 조성사업 등 다양한 법률에 의하여 사업이 이루어졌다. 당시 택지개발사업의 토지이용구성을 살펴보면 대체로 주거용지 70%, 상업용지 5%, 도로용지 20%, 공원녹지 3%, 기타용지 2% 등으로 택지의 비중이 월등히 높았으나 정부의 경제개발정책에 따라 인구와 산업의 도시집중으로 늘어나는 토지수요에 비해 기존의 사업방식으로는 택지공급이 절대 부족한 실정이었다. 이에 따라 심각한 주택용지 부족난 해소와 저렴한 서민택지의 대량공급을 위하여 도시개발 관련 법령의 제정 및 개정 등이 지속적으로 추진되는 한편, 주거환경을 비롯한 생활환경을 규제하는 환경관련 법률들의 변화도 많이 이루어졌다. 이처럼 시대의 흐름에 따라 변천된 도시개발 및 환경관련 법률은 토지이용계획 수립에 상당한 영향을 미쳤을 것이라고 추정하고 본 연구에서는 관련 법률들의 변천내용과 특징을 분석한 후, 관련 법률들 중에서도 환경분야 법률 및 제도가 토지이용계획 수립, 특히 쾌적한 주거환경조성과 관련되는 공원 및 녹지계획의 수립에 영향을 미친 내용에 대하여 정성적 및 정량적 분석을 실시하고 정책과 토지이용계획과의 연관성을 규명하면서 그 시사점을 도출하고자 하였다. 본 연구를 수행하기 위하여 한국토지주택공사가 1979년부터 2007년까지 개발사업에 착수한 전국 231개 지구를 대상으로 토지이용계획 사례를 분석하고, 본 연구의 객관적 검증을 위하여 사업시행 시 실시한 환경부의 사전협의 및 환경영향평가협의 내용을 병행 비교분석하였다. 도시개발과 환경 관련 정책의 변화분석에서 정책은 법률을 통하여 실현된다는 점을 감안하여 관련 법률들을 검토하되 토지이용과 환경보전이라는 틀 속에서 분석을 실시하였다. 도시개발관련 법률을 분석함에 있어서 시기별 법률의 특징과 시대적 배경을 고려하여 1)초기입법시대(1962-1971), 2)산업발전시대(1972-1981), 3)국민주거복지구현시대(1982-1991), 4)국토균형발전시대(1992-2001), 5)국토뉴패러다임시대(2002년 이후)로 나누어 분석하였다. 그 분석결과에 따르면 도시개발 관련 법률은 합리적인 토지이용을 위한 용도지역지구제 등을 도입하고 개선하였으나 국토뉴패러다임시대를 제외하고는 대체로 주택의 대량공급을 위한 정책에 중점을 두고 있음을 파악하였다. 환경관련 법률도 시기별 특징 등을 고려하여 1)공해방지법시대(1963-1976), 2)환경보전법시대(1977-1989), 3)환경정책기본법시대(1990-1992) 4)환경영향평가법시대(1993-1999), 5)통합영향평가법시대(2000년 이후)로 구분하여 분석하였다. 분석결과에 따르면 공해방지법 시대를 제외하고, 환경보전법이후 환경영향평가제도가 도입되면서 환경정책은 더욱 강화되었음을 알 수 있었다. 이와 같이 도시개발정책과 환경정책은 지속적인 변화가 이루어졌는데, 도시개발관련 법률 등에 의해서는 토지이용계획이 직접적으로 영향을 받지 않았지만 환경관련 법률 등에 의해서는 환경영향평가제도의 강화로 토지이용계획에 많은 영향을 받았음을 알 수 있었다. 이러한 점을 감안하여 환경보전정책 중심으로 상술한 도시개발정책 상 분류와 환경정책 상 분류를 통합하여 1)환경정책형성기(1977-1986), 2)환경정책발전기(1987-1992), 3)환경정책강화기(1993-1999) , 4)환경인식전환기(2000-2007)로 구분하여 공공택지개발사업의 토지이용계획의 변화를 분석하였다. 환경정책이 토지이용계획에 영향을 미치는 계기는 택지개발예정지구 지정 시 사전협의(사전환경성 검토)와 계획승인 이전의 환경영향평가협의로 나누어지는데, 사전협의는 택지개발예정지구 지정여부에 영향을 끼치거나 토지이용계획 수립 시 간접적인 영향을 미치는 반면에 환경영향평가협의는 토지이용계획 수립에 직접적으로 영향을 주고 있음을 파악하였다. 공공택지개발사업의 토지이용계획에 환경정책이 어느 정도 영향을 미쳤는지 분석하기 위하여 도시개발 정책목표의 주요 대상이면서 주요한 도시기능을 담당하고 있는 주거용지 및 상업업무용지와 환경보전과 관련이 있는 공원 및 녹지를 중심으로 시계열 분석을 하였다. 먼저, 주거용지의 시계열 분석 결과 시기별 주거용지의 평균을 살펴보면 환경정책형성기 58.3%에서 환경인식전환기 38.9%로 약 33%가 감소하였다. 주거용지가 감소하는 이유는 환경정책변화에 따라 쾌적한 주거환경 조성과 임상 및 자연경관이 양호한 지역의 보전요구, 일정비율이상의 공원녹지율 확보 등을 요구하는 환경부의 협의내용을 개발계획 수립에 반영, 공원 및 녹지면적을 늘리고 기존의 하천 등을 보전 활용하기 위해서 주거용지면적이 줄어들 수밖에 없었다. 상업업무용지는 시대가 변함에 따라 비율이 점차 늘어나고 있음을 보여주는데, 평균을 보면 3.8%→4.1%→6.3%→6.1%로 환경정책형성기에 비해 환경인식전환기에 약60%가 늘어났다. 이는 환경정책 변화와 직접 관련이 있다기보다는 삶의 수준이 높아짐에 따라 서비스산업 공간에 대한 수요가 늘어났고, 단위당 택지개발규모가 환경정책형성기보다 커지면서 단순히 베드타운의 역할만이 아니라 자족기능을 도입하면서 직주근접에 따른 업무용 공간이 늘어났기 때문이라고 볼 수 있다. 한편, 공원용지율의 시기별 평균을 보면 5.2%→6.3%→7.8%→13.4%로 초기 3기에는 약20%정도씩의 증가를 보였으나 환경정책강화기에서 환경인식전환기 사이에는 약 70%로 급격히 늘어났다. 녹지의 비율도 0.8%→3.0%→5.2%→5.9%로 급격한 증가추세를 보였는데, 환경관리제도가 정착되면서 택지개발예정지구지정을 위한 관계기관협의 시 환경부로부터 공원 확보와 도로 및 철도 주변에 소음방지를 위한 녹지대 설치요구가 많았기 때문이다. 아울러, 환경정책변화와 토지이용계획간의 시기별 상관관계를 분석하고자 ANOVA법을 이용하였으며 이를 통하여 통계적 의의가 있음을 확인하였다. 또한, 권역별, 도시규모별, 사업지구 규모별 분석도 병행하여 각각의 특성을 파악하고자 하였다. 결론적으로, 공공택지개발사업의 토지이용계획은 여러 가지 요인에 의하여 영향을 받을 수 있다. 실수요자들의 시대적 요구에 따라 변할 수도 있지만, 공원녹지율은 택지개발사업의 사업성과 연관되어 있기 때문에 강력한 영향력이 없으면 쉽게 변화하지 않는다. 이러한 변화를 가져온 가장 중요한 요인은 환경보전법에서 환경영향평가법에 이르기까지 지속적으로 발전해온 환경영향평가제도임이 밝혀졌다. 끝으로, 본 연구를 통하여 환경영향평가협의 등을 거치면서 개발계획안이 환경측면을 고려, 개선된 계획으로 변모하고, 환경제도의 강화 및 학습효과의 누적으로 시대의 변화에 따라 계획안의 질적 수준도 향상된다는 점도 알았다. 한편, 본 연구를 수행함에 있어 주거환경에 대한 주민만족도 조사를 병행하지 않아 계획지표로 활용하는 데에는 한계가 있다.

주요어 : 도시개발정책, 환경정책, 토지이용계획, 환경영향평가, 공원녹지; ABSTRACT

Analysis of Land Use Planning in Public Housing Sites followed by the Changes of Urban Development & Environment Policies in Korea

Kim, Eun Jong Department of Urban Engineering Graduate School of Hanyang University Supervised by Prof. Yuh, Hong-Koo, Ph.D. August, 2010

The housing site development project in Korea had been implemented based on various acts regarding land readjustment project, housing site construction and etc. prior to legislating the Act on Housing Site Development Promotion in 1980. At that time, the land use plan of the housing site development projects were mostly composed of residential(70%), commercial(5%), roads (20%), parks & green zone(3%) and others(2%). Even the residential portion indicated much higher than others, the cityward tendency of the population and industry according to an economy development policy extremely brought the lack of housing sites with its traditional development system. Accordingly, the government legislated and revised laws related with urban development constantly to solve the housing shortage and provide sufficient housing sites for the low income people. In other hand, the laws to improve residential environment has been actively reformed. So, this research is focused on the analysis of character and the revision history for laws related with urban development and environment which could be strongly influenced to establish the land use plan. And, especially this research analyzed how the laws and regulations related with environment has impacted to establish the land use plan including qualitative and quantitative analysis regarding parks and green zone plan. Finally, this research examined the bilateral relationship between the policies and the land use plans through analysis closely. The land use plans of 231 projects which have been developed by Korea Land-Housing Corporation from 1979 to 2007 were analysed for this research. And, also it has comparably analyzed the practical discussion materials with Ministry of Environment for promoting projects and Environmental Impact Assessment to secure objectivity of the research. Considering that a policy must be realized by an act, basically this research respected two axises of land use and environmental preservation in the analysis of alteration regarding urban development and environment policy. The result of analysis showed that the laws related with urban development have been introduced and improved the zoning ordinance for efficient land utilization. However, they mostly focused on huge supply of the housing units except New Paradigm Phase for the national land development(after 2000). Also, the laws related with environment was separately analyzed considering characteristic in moment. Since the Environmental Protection Law Age, the environmental impact assessment has being been introduced to strengthen the much regulated environmental policy except the Environmental Pollution Prevention Act Age. As the result indicated, the land use plan has not been influenced directly by the laws related with the urban development, even though the urban development and the environment policy have been revised constantly. But, it contrastively has been influenced by the laws related with the environment due to the strong environmental impact assessment regulation. The time for time-series analysis was divided as below combining the sort by the urban development policy and the environment policy; 1) the Formation Phase of Environmental Policy(1977-1986), 2) the Development Phase of Environmental Policy(1987-1992), 3) the Consolidation Phase of Environment Policy(1993-1999), 4) the Diversion Phase of Environmental Understanding(2000- 2007). The environment policy usually influenced on the land use plan through the pre-discussion with Ministry of Environment implemented for the decision of the housing site designated and the discussion of environmental impact assessment implemented before the approval of plan. In case of pre-discussion, it influenced to designate and establish the land use plan indirectly. However, the discussion of environmental impact assessment has influenced establishing the plan directly. It also tried time-series analysis to figure out how the environmental policy influenced to establish a land use plan. The analysis was executed with emphasizing parks and green zone which are very concerned about environmental preservation, also residential and commercial which are the objects of the urban development policy and carry out the main urban function. First of all, the average ratio of residential area in land use plan was decreased approximately 33% from 58.3% in the Formation Phase of Environmental Policy to 38.9% in the Diversion Phase of Environmental Understanding as the analysis result. Meanwhile, the ratio of the park increased every 20% till the early the 3rd phase and about 70% from the 3rd phase to the 4th phase as follows; 5.2%→ 6.3%→7.8%→13.4%. The ratio of green zone is shown to be raised drastically as follows; 0.8%→3.0%→5.2%→5.9%. It was due to increasing demand from the Ministry of Environment for securing the park site and preventing the noise originated from the near road and railways. Besides, it applied the measure of ANOVA to analyze the periodic correlation with the change of the land use plan and the environmental policy, so it ascertained there was a statistical meaning between them. It also tried to identify every characteristic through the research and the analysis on the correlation as per the each region, size of the city and size of the project sites. In conclusion, it was revealed out that the most effective and almost unique factor with the ratio of the green zone and park sites was the system just like the environmental impact assessment. And, the land use plan itself have been changed better due to tightening up the system for environmental preservation and reflecting the environmental needs by the accumulated effect of learning.

Key words : Urban Development Policy, Environmental Policy, Land Use Plan, Environmental Impact Assessment, Parks and Green Zone