대일청구권자금의 도입과 포항제철의 건설

Abstract

쿠데타라는 초법적 행위를 통해 집권한 박정희 정권에게 경제발전의 전망을 제시하는 것은 정권의 정당성과 국민의 지지를 확보하기 위해서 반드시 필요한 일이었다. 이 과정에서 박정희 정권이 봉착한 가장 큰 문제는 경제개발을 위한 자본을 확보하기가 어려웠다는 것이다. 미국의 무상원조는 1950년대부터 계속 감소하였으며 내자의 동원도 지지부진했기 때문이다. 박정희 정권이 일본과의 외교관계 정상화와 청구권자금의 도입을 서두른 것은 이 때문이었다. 청구권자금 도입 초기 한국정부는 도입의 효과를 극대화하기 위해 협정의 내용과는 별도로 일본과 외교교섭을 계속하여 도입의 속도를 높이기 위해 애썼다. 박정희 정권은 청구권자금을 제2차 경제개발 5개년계획의 주요 외자원으로 삼기로 하고 애초 10년 동안 도입되기로 예정되어 있었던 청구권자금을 6년 만에 조기도입하기로 하였고 상업차관의 폭도 단서조항을 근거로 최대한 늘리고자 하였다. 이에 대해 일본정부는 즉답을 회피하고 인증절차를 최대한 지연시키는 것으로 대응했다. 청구권자금은 도입절차가 매우 복잡했기 때문에 일본정부는 골치아픈 외교적 마찰을 일으키지 않으면서도 한국정부의 요구를 묵살할 수 있었다. 박정희 정권의 조기도입시도는 한국 내에서도 비판의 대상이었다. 야당 측은 조기도입시도가 구걸적인 외교자세일 뿐만 아니라 선거를 의식한 정략적 행위라 비난했고 언론에서도 인플레이션에 대한 우려를 나타냈다. 자금이 조기에 도입되었다손 치더라도 당시 한국정부는 신뢰할만한 사업 운영능력을 보여주지 못했기 때문에 청구권자금이 적절하게 사용되었을 것이라고 보기는 어렵다. 이처럼 청구권자금 도입 초기의 조기도입시도는 국내외 사정에 대한 명확한 상황판단이 결여된 채 추진되었기 때문에 박정희 정권은 의도한 바를 달성할 수 없었다. 박정희 정권에게 청구권자금을 조기에 도입하여 경제개발을 달성하고자 하는 의욕은 충만했지만 실제 정책은 그 의욕을 뒷받침하기에는 너무나도 불확실한 것이었다. 청구권자금의 제도적 측면을 살펴보면 크게 두 가지 특징이 드러난다. 첫째는 도입절차가 매우 복잡했다는 점이며 둘째는 한국정부가 청구권자금을 매우 자율적으로 집행할 수 있었다는 점이다. 물론 절차의 복잡성이 청구권자금의 집행을 일반적으로 제약한 것은 아니었다. 하지만 한국정부의 조기도입시도가 실패할 수 밖에 없었던 이유 중 하나는 바로 이 첫 번째 특징이었다. 하지만 도입 후반기에 들어서 포항제철로의 자금의 집중투자가 가능했던 것은 초기의 조기도입시도가 실패하였기 때문이었음은 아이러니한 일이다. 집행의 자율성은 박정희 정권의 정책집행에 있어서 운신의 폭을 넓혀주었고 이는 포항제철의 건설에서 가장 잘 발휘되었다. 일관제철소의 건설은 박정희 정권이 집권 초기부터 의욕적으로 추진했지만 미국이 줄곧 반대했던 사업이기도 했다. 이 사업은 여러 차례의 좌절에도 불구하고 청구권자금을 통해 비로소 가능할 수 있었다. 이는 청구권자금의 집행이 거의 완전히 박정희 정권의 통제 하에 있었기에 가능한 일이었다. 그러나 박정희 정권이 청구권자금의 도입 초기부터 이러한 특성에 주목했던 것은 아니다. 도입 초기의 계획안을 분석해보면 청구권자금이 특정한 사업에 집중적으로 투자되기보다는 다양한 사업으로 고르게 투자되는 경향을 보인다. 이 시기 청구권자금은 독특한 성격을 가진 자본으로 간주되기 보다는 경제개발을 위한 여러 자본 중 하나로만 간주되었기 때문이다. 도입 후반기에는 대부분의 자금이 포항제철에 집중적으로 투자되었다. 일관제철소의 건설은 관련산업에 대한 파급효과, 방위산업의 육성 등의 문제와 맞물려 박정희 정권이 집권 초기부터 매우 의욕을 보인 사업이었다. 하지만 미국은 이에 대해 줄곧 반대입장을 피력했고 사업 역시 소요자금의 확보가 난항을 겪으면서 계속 표류했다. 일관제철소에 대한 한국정부의 집념을 현실화시킨 것은 바로 청구권자금이었고 1973년의 중화학공업화 선언은 이를 바탕으로 한 것이었다. 청구권자금의 도입과 일관제철소의 건설은 전혀 별개의 사업으로 추진되었지만 양자가 만난 결과가 그토록 성공적일 수 있었던 것은 일관제철소에 대한 박정희 정권의 집념과 청구권자금이 만들어준 집행의 자율성이 촉매 역할을 했기 때문이다. 이상의 연구를 통해 크게 두 가지의 시사점을 얻을 수 있다. 첫째, 박정희 정권기 경제개발정책이 일정한 자율성을 가졌다는 점이다. 박정희 정권기의 경제개발정책은 기본적으로는 미국의 동아시아 구상으로부터 자유로울 수 없었지만 그것이 곧 박정희 정권의 정책이 미국의 정책에 전적으로 종속되었음을 의미하지는 않는다. 청구권자금의 도입과 집행에서 잘 드러나듯이 박정희 정권에게도 일정한 수준의 자율적 영역은 있었던 것이다. 둘째, 박정희 정권기 경제개발정책은 많은 시행착오와 오류를 겪었다는 점이다. 청구권자금의 도입은 물론이고 일관제철소 건설 사업 등에서 박정희 정권의 정책은 많은 시행착오를 겪어야 했다. 그리고 청구권자금 역시 포항제철 건설에 투입되기로 결정되고서야 비로소 그 특성이 잘 발휘될 수 있었다. 박정희 정권의 경제개발정책은 시종일관 뚜렷한 목적과 의도를 가지고 무오류적으로 추진되기보다는 많은 시행착오와 오류를 거쳤으며 박정희 정권의 발전전략 역시 그러한 과정을 통해 점진적으로 형성되었던 것이다.