서울시 지역특성이 실현용적률에 미치는 영향에 관한 연구

Abstract

본 연구는 지속가능한 개발을 위하여 토지의 유효이용, 즉 토지이용의 특성과 도시여건 및 그 기능에 따라서 차별화된 개발밀도 관리가 필요함을 전제로 하였다. 기반시설이 잘 갖추어져 고밀의 유효이용이 가능한 지역과 자연환경의 보존·관리를 위해 개발을 지양해야 할 지역을 구분하고, 활력있는 중심지의 기능을 수행할 지역과 양호한 주거환경을 보유한 지역을 구분하여 관리하기 위해서는 당해 지역에 수용가능한 적정규모, 즉 개발밀도를 차별화하여 관리해야 할 필요성이 제기된다. 이와 같은 인식 하에 본 연구에서는 우리나라 개발밀도 관리체계상의 특징과 문제점을 살펴보고, 서울시의 지역특성이 개발밀도, 즉 실현용적률에 미치는 영향을 실증적으로 분석한 후 이를 고려한 개발밀도의 합리적인 관리방안을 모색하였다. 먼저 개발밀도의 개념과 특징, 법·제도적 관리방법 등을 검토하고 지금까지의 개발밀도 관리·운영상에서 어떠한 문제점들이 있었는지를 파악하였다. 개발밀도 관리의 기본제도로 이용되는 용도지역제는 경직적으로 운영된다는 제도 자체의 문제점을 가지고 있으며, 이를 해결하기 위하여 용도지역 상승이나 용적률 인센티브 제도 등이 운영되고 있으나 실제로는 단순히 지가나 밀도를 상승시키는 수단으로만 이용되고 있었다. 외국에서는 이와 같은 문제점들을 제도(용도지역)를 다양화하고 지역특성을 고려한 개발이 이루어질 수 있도록 유도하는 등의 보완책을 마련하고 있어 우리나라에서도 이와 같은 제도의 도입을 고려해 볼 필요가 있다. 다음으로는 서울시 행정동에 적용되는 평균 법정용적률과 건축물을 통해 실현된 용적률을 비교하여 지역별 개발밀도 특성을 분석하였다. 법정용적률과 실현용적률을 대비하여 본 결과, 서울시 면적의 약 34% 정도는 실현용적률이 법정용적률에 미치지 못하여 추가개발의 여건을 가지고 있는 것으로 나타났다. 또, 고밀의 개발이 허용되는 도심지역에서는 실현용적률이 법정용적률에 크게 미치지 못하는 것을 볼 수 있는데, 4대문안 등 개발의 관리가 필요한 이들 지역에 법적 개발허용량이 많이 남아있다면 향후 추가 개발이 진행될 경우 법적으로 제재할 수 없으므로, 용도지역의 지정만으로는 지역의 특성을 고려한 밀도관리가 어려우며, 효과적인 관리를 위한 추가조치가 필요함을 시사하였다. 지역여건과 특성에 따라 실현용적률이 어떠한 차이를 보이는지를 살펴보기 위하여 먼저 도시의 특성을 나타낼 수 있는 지표들을 선정하고, 이들 지표간의 차이(편차)를 통해 서울을 세 개의 그룹으로 구분하고 각 그룹에서 실현용적률의 달성에 영향을 미치는 요인들을 분석하였다. 강남지역을 중심으로 분포한 가장 양호한 도시 제반 여건을 갖춘 그룹의 실현용적률은 단독주택지역의 감소와 업무지역의 증가에 의해 가장 큰 영향을 받으며, 반대로 열악한 도시여건의 지역에서는 공동주택의 증가가 실현용적률에 가장 큰 영향을 미치는 것으로 나타났다. 실현용적률을 관리하기 위하여 공공에서는 법정용적률과 도로면적을 조정할 수 있다. 법정용적률의 변화, 즉 용도지역의 상향은 일정 도시여건이 갖추어진 지역에서만 실현용적률 상승에 영향을 미칠 수 있으며, 공동주택 위주로 이루어진 지역에서는 용적률의 실현이 도로면적과는 무관하게 이루어진 것으로 나타났다. 이러한 지역에서 재개발 등이 이루어질 경우에는 도로여건을 고려한 개발이 추진되어야 할 것이지만, 서울에서는 도로폭원을 확충하는 것이 용이하지 않으므로 지하철 등 도로 이외의 기반시설과의 연계를 고려해야 할 필요가 있다. 다음으로 건축물의 용도별 연면적 구성 비율을 통하여 지역특성을 구분해 본 결과 서울시는 연립주택 등을 위주로 한 저층공동주택지역과 아파트 위주의 고층공동주택지역의 특성을 나타내는 지역이 대부분이며, 업무기능 등은 극히 일부지역에 집중되어 있었다. 도심일대의 업무지역은 주거지역과 상주인구가 부족하여 도심공동화를 초래할 우려가 있어 밀도관리 뿐만 아니라 용도관리에 대한 필요성도 제기되었다. 강북지역을 중심으로 서울시 전역에 분포한 뉴타운사업으로 인해 서울시의 고층·고밀화는 서울시 전역으로 확산될 것으로 예상되어, 기반시설이 부족한 시 외곽지역 등에서는 혼잡이 우려되는 상황이다. 분석한 결과를 바탕으로, 지역여건과 특성을 고려한 관리방안을 모색하였다. 유출입 통행량이 많고 인구가 밀집한 업무지역이나 고층공동주택지역은 고밀로 인한 혼잡이나 생활환경의 악화가 초래되지 않도록 도시여건을 향상시켜야 할 필요가 있다. 도시여건은 양호하나 밀도가 낮은 지역이라면 추가의 개발을 고려할 수 있을 것이나 이 때에도 단순히 당해 지역의 상황에만 따를 것이 아니라 주변지역의 밀도나 여건 등을 종합적으로 고려해야 하며, 도시여건이 열악한 외곽지역에서는 도시여건을 고려하지 않고 주변과 어울리지 않는 고층·고밀한 재개발·재건축이 발생하지 않도록 관리하여야 한다.