지방자치단체의 전략적 관리제도 연구

Abstract

이 연구의 목적은 BSC 기반의 성과관리제도를 도입․ 활용하고 있는 우리나라의 지방자치단체 중 서울특별시를 대상으로 BSC 도입효과 영향요인을 규명하는 것이다. 구체적인 연구문제는 다음과 같다. 첫째, BSC 기반의 성과관리제도가 공무원의 인식적 측면과 핵심전략사업의 실질적 성과 측면에서 어느 정도 긍정적인 도입효과가 있는가? 둘째, BSC 도입효과에 유의미한 영향을 미치는 요인은 무엇이며, 그 영향력의 정도는 어떠한가? 셋째 BSC 수용성과 전략몰입은 영향요인과 BSC 도입효과 간에 어떤 방식으로 매개역할을 수행하며, 그 결과 각 영향요인의 총 효과는 어떤 관계를 지니는가? 이다. 이러한 연구문제의 해결을 위해 서울특별시 본청 공무원을 대상으로 BSC 도입효과와 영향요인에 대한 인식과 평가를 측정하는 설문조사를 실시하였다. 이 연구의 분석결과를 정리하면 다음과 같다. 첫째, BSC 도입 이후 서울특별시가 주력한 전략적 사업들은 실제적인 성과개선 효과를 보였음에도 불구하고, 조직구성원들이 인식하는 BSC 도입효과는 조직성과 증진, 성과측정 개선, 의사소통 향상 차원에서 모두 보통 수준에 미달하는 것으로 나타났다. 이러한 차이는 공공부문은 조직의 가치와 목적, 직무특성 등이 민간부문의 성과관리방식에 적합하지 않다는 인식에서 발생한 새로운 성과관리방식(BSC)에 대한 저항 또는 거부 때문인 것으로 해석된다. 둘째, 독립변수에 대한 인식 조사에서는 BSC 구성체계 변수군에 속하는 기본요소와 성과지표가 보통 이상의 평균값을 보여 BSC를 구성한 요소들 간에는 연계성과 체계성을 갖추고 있음을 알 수 있다. 그러나 BSC 구축환경 변수군 중 외부압력, BSC 운영관리 변수군 중 모니터링을 제외한 나머지 변수들은 보통 보다 낮은 평균값을 기록했다. 이러한 결과를 통해 서울특별시는 공무원들이 BSC의 기본 철학과 운영방식에 동의하고 이를 수용케 하는 조직차원의 노력은 미흡하고, BSC를 사업목표의 달성 정도를 점검하는 통제장치로 활용하고 있음을 추론할 수 있다. 셋째, BSC 도입효과와 수용성, 전략몰입에 대한 집단 간 차이분석에서는 모든 변수군에서 남성이 여성보다 긍정적으로 인식하고 있었다. 이는 비대칭적 성비 조직구조, 관료사회의 보수성, 일과 가정생활의 병행으로 핵심부서 기피 등에서 발생한 사회구조적 문제로 해석된다. 한편, 전략몰입 변수에 대해서는 연령이 높고 재직기간이 길수록 전략몰입 정도가 높게 나타났다. 이는 연령이 높고 장기근속 할수록 시정에 대한 이해도와 직무 숙련도가 높으므로 핵심전략의 실행과 관련된 부서에 배치될 개연성이 높기 때문인 것으로 판단된다. 넷째, 회귀분석을 통해 BSC 도입효과, 수용성, 전략몰입에 유의한 영향을 미친 변수를 살펴본 결과는 다음과 같다. BSC 도입효과에는 수용성, 피드백, 전략몰입, 교육․ IT시스템, 직무특성, 외부압력의 순으로 유의한 영향을 미쳤고, BSC 수용성에는 교육․ IT시스템, 직무특성, 기본요소, 리더십․ 조직, 피드백의 순으로, 전략몰입에는 BSC 수용성, 모니터링, 조직구조, 직무특성, 성과지표, 조직문화의 순으로 영향을 미치는 것으로 나타났다. 다섯째, 경로분석을 통해 BSC 수용성과 전략몰입을 매개로 하여 BSC 도입효과에 직․ 간접적으로 가장 큰 영향을 미친 변수는 BSC 수용성, 직무특성, 피드백, 교육․ IT시스템, 리더십․ 조직, 전략몰입의 순으로 나타났다. 성과지표, 참여․ 소통, 모니터링, 조직문화는 BSC 도입효과에 부정적 영향을 미쳤으며, 조직구조, 보상연계, 기본요소, 외부압력은 BSC 도입효과에 미치는 영향력이 상대적으로 미약하였다. 이러한 연구결과를 바탕으로 BSC가 지방자치단체에 성공적으로 정착․ 운영하기에 필요한 정책적 시사점을 제시하면 다음과 같다. 첫째, BSC와 같이 조직관리 방식에 큰 변화를 초래하는 새로운 제도의 도입일수록 조직구성원들의 저항을 최소화하고 적극적으로 수용하도록 만드는데 보다 많은 노력을 기울여야 한다. BSC 도입 이후 공공조직들이 겪는 어려움 중 하나는 BSC를 유행으로 바라보는 시각과 직원들을 설득하는 것이다. BSC 도입효과에 수용성이 가장 강력한 영향력을 행사한다는 사실은 이 연구결과에서도 밝혀졌다. 따라서 BSC가 조직의 전략을 종합적으로 관리하는 전략적 관리시스템으로 성공적으로 도입․ 적용하기 위해서는 BSC의 기본 철학과 방법론, 기대효과 등에 대한 조직구성원들의 충분한 이해와 동의가 형성되어야 한다. 둘째, 조직구성원이 수행하고 있는 업무는 BSC기반의 균형성과관리에 적합한 구조로 재설계되어야 한다. 공공부문의 직무는 높은 성과와 생산성을 강조하는 민간부문의 성과관리 방식에는 적합하지 않다는 비판이 계속해서 제기되어 왔다. 그러나 공공부문에서도 조직구성원의 수행 업무가 BSC기반의 성과관리에 적합하게 구성된다면, 공정한 직무수행 평가, 내재적 동기부여, 직무만족도 등에 있어 도입효과를 높이게 된다. 따라서 지방자치단체의 업무는 기관의 성과역량을 집중할 수 있도록 구조화되어야 한다. 즉 성과관리 미션과 비전, 전략과의 연계 속에서 개인이 달성해야 할 성과를 명확히 정의하고 결과에 초점을 두는 구조로 변경되어야 한다. 셋째, BSC가 업무향상과 성과증진 등의 조직효과성에 기여하기 위해서는 BSC 모델의 개발과 도입 못지않게 BSC가 적절히 운영되고 관리되도록 집행하고 지속시키는 관리상의 능력도 중요하다. BSC는 성과지표와 주요 사업들에 대한 지속적인 점검과 피드백을 통하여 현재 실적만이 아니라 미래의 실적을 담보하기 위한 것이기 때문이다. 따라서 평가내용에 대한 지속적인 피드백을 통해 조직구성원들에게 실시간으로 제공된 성과정보를 바탕으로 전략목표와 성과지표에 대한 인과관계를 검증하고 재검토함으로써 정책과 업무를 개선하고 전략의 실행을 강화하는 BSC 관리역량이 필요하다. 넷째, 조직구성원들이 새로운 역할과 환경변화에 적응하도록 BSC에 대한 충분한 교육훈련이 필요하다. 성과관리계획 수립단계에서 BSC 담당자를 대상으로 실시하는 일회적이고 단절적인 교육으로는 BSC시스템에 대한 충분한 이해와 동의를 형성하기 어렵다. BSC에 대한 인식 제고와 공감대 형성에 중점을 두는 교육이 지속적으로 이루어져야 한다. 또한 BSC의 실질적인 운영과 관리를 지원하는 IT시스템과 운영프로그램에 모든 조직구성원들이 편리하고 자유롭게 접근하여 전략 이행실적과 성과에 대한 최신의 정확한 정보를 얻을 수 있도록 지원하는 것도 BSC의 원활한 시행과 신뢰성을 얻을 수 있다는 점에서 중요하다. 다섯째, BSC기반의 전략적 관리시스템은 조직의 업무향상과 성과증진을 궁극적인 목적으로 하는 관리수단이므로, 이를 최종적으로 판단하는 리더들의 관심과 지지가 무엇보다 중요하다. 보수적 관료문화와 수직적인 명령․ 지휘체계에 익숙한 공공부문에서는 BSC 개발과 실행과정에 리더가 적극적으로 참여하고 독려하고, 자원을 전폭적으로 지원할 때 BSC의 효용성은 높아진다. 또한 BSC에 대한 전담 조직과 인력을 확보하고 그 전문성을 높일 필요가 있다. BSC가 본래의 목적과 취지에 부합되도록 운영되고 동료집단의 신뢰를 확보하기 위해서는 부서별로 BSC를 별도로 관리하는 전담조직과 장기근속의 전문인력을 확보․ 운영하여야 한다. 여섯째, BSC는 전략과의 통합을 통해 조직의 변화를 가능하게 하며, 전략목표에 따라 조직구조의 변화도 초래하므로 조직 구성원들의 근무태도나 일하는 방식의 변화를 가져오게 되어 조직에 새로운 활력을 불어넣게 된다. 따라서 공공조직은 전략의 실행에 중점을 두면서 조직의 핵심 전략에 역량을 집중하는 전략몰입형 조직으로 발전하기 위한 노력을 경주해야 한다. 전략몰입을 높이기 위해서는 BSC 수용성, 모니터링, 분권형 조직구조, 성과관리에 적합한 직무특성, 성과지표, 집단주의 조직문화 등이 중요한 영향을 미친다는 사실에 주목할 필요가 있다. 지방자치단체의 전략적 성과관리 역량을 강화하기 위해서는 BSC기반의 성과관리시스템에 관한 다음의 후속 연구가 이루어져야 할 것이다. 첫째, BSC와 같은 새로운 성과관리제도가 제도도입의 효용성을 나타내려면 일정기간이 소요되므로, 향후 축적된 성과자료를 토대로 서울특별시 BSC시스템의 순수 도입효과를 검증하는 실증적 연구가 진행되어야 할 것이다. 둘째, BSC를 시행하는 지방자치단체 전체를 대상으로 하는 도입효과 연구나 BSC 시행과 미시행 지방자치단체 간의 실질적 성과를 비교 분석할 수 있는 연구가 필요하다. 셋째, BSC에 대한 관심과 활용 수준이 다른 집단보다 높은 4급 이상 고위공무원을 대상으로 하는 초점 집단연구나 심층 면접, 설문조사가 필요하다.