도시개발사업의 사업방식 비교 연구

Abstract

도시개발사업 시행방식은 토지소유권 변동을 수반하는 수용방식과 토지소유권을 인정하는 환지방식, 그리고 두 가지를 함께 적용하는 혼용방식이 있다. 수용방식은 주로 저렴한 택지를 대규모로 공급하기 위하여 시행되어 왔으며, 공공기반시설 확보를 통한 쾌적한 도시조성과 개발이익의 공공부문 환수 등 장점이 있다. 환지방식은 주로 토지가격이 상대적으로 높은 지역을 개발하는데 시행되어 왔으며, 토지소유자 권익보호, 시행자 사업비 부담감소 등 장점이 있다. 그러나 쾌적한 도시조성, 개인의 권익보호 의식향상, 주민의 입장을 대변하는 지방자치제 정착 등 주민과의 마찰 및 갈등증대, 개발이익의 공유 등 사회경제적 여건변화로 수용방식과 환지방식의 대안방식이 필요하게 되었으며, 선행연구에서도 대안 사업방식으로 혼용방식을 제시하고 있다. 그러나, 혼용방식이 기존 방식에 대한 대안방식으로 무엇이 비교우위에 있는지에 대한 제시가 부족하고, 혼용방식의 분할 혼용방식과 미분할 혼용방식 사이의 비교우위도 확인하기 어려운 실정이다. 따라서 본 연구는 사업방식 사이에 비교우위의 분석을 통해, 차이에 대한 이해를 돕고 활성화에 기여함은 물론, 사회경제적 변화에 보다 부합하는 사업방식으로 정책의 지원방향 설정에 도움을 주고자 한다. 사업방식 사이의 비교우위 확인을 위한 분석은 설문조사와 시행사례지구 분석을 통해 진행하였다. 분석항목은 선행연구에서 검토된 수용방식, 혼용방식 및 분할 혼용방식의 특징으로 부터 선정하고, 크게 공익적 측면, 사업시행자 측면 및 토지소유자 측면으로 분류하였다. 먼저 설문조사를 통한 사업방식 비교우위의 분석결과 공익적 측면에서는 공공기반시설 확보용이, 계획적 체계적 개발 가능성, 개발이익 공공환수 가능성, 개발이익 사유화 및 도시발전 유도기여의 모든 항목에 대하여 수용방식과 미분할 혼용방식이 환지방식 또는 분할 혼용방식에 비하여 월등히 비교우위에 있는 것으로 평가되었다. 그리고 사업방식 사이에는 통계적으로 유의미한 차이를 확인 할 수 있었다. 사업시행자 측면에서는 시행자의 초기사업비 부담 정도 및 토지소유자 반발 정도 항목에서 환지방식, 분할 혼용방식과 미분할 혼용방식이 수용방식에 대하여 월등히 비교우위에 있는 것으로 평가되었다. 또한 사업기간 장기화 항목에서는 수용방식과 미분할 혼용방식이 환지방식과 분할 혼용방식보다 비교우위에 있는 것으로 평가되었다. 시행자 개발이익 발생 가능성 항목에서도 수용방식과 미분할 혼용방식이 비교우위에 있는 것으로 평가되었다. 구역지정과정 보안유지 항목에서는 미분할 혼용방식이 대안방식이 아닌 것으로 평가되었다. 그러나 사업시행자 측면을 종합하면 미분할 혼용방식이 가장 비교우위에 있는 사업방식으로 평가되었다. 토지소유자 측면에서는 토지소유자의 재산권 침해, 토지소유자의 권익보호, 주민참여 가능성 항목에서 환지방식, 분할 혼용방식 및 미분할 혼용방식이 비교우위에 있는 것으로 나타났다. 그리고 개발이익 공유 항목에서는 분할 혼용방식과 미분할 혼용방식이 비교우위에 있는 것으로 확인되었다. 토지소유자의 재산권 침해 및 주민참여 가능성 항목에서도 환지방식, 분할 혼용방식 및 미분할 혼용방식이 비교우위가 확인되었다. 또한, 개발이익의 공유 가능성 항목에서는 분할 혼용방식과 미분할 혼용방식이 수용방식과 환지방식에 대하여 비교우위가 확인되었다. 그리고 토지소유자의 재산권 침해 항목을 제외한 모든 항목에서 분할 혼용방식과 미분할 혼용방식 사이에 통계적으로 유의미한 차이를 확인 할 수 없었다. 따라서 설문조사 결과를 종합하면 공익적 측면, 사업 시행자 측면 및 토지소유자 측면의 모두에서 미분할 혼용방식이 유일하게 공통적으로 비교우위에 있는 것으로 분석되었다. 다만, 구역지정 과정 보안유지 필요성은 제도개선을 통해 개선이 필요한 것으로 시사되고 있다. 그리고 공익적 측면을 제외한 사업시행자 측면과 토지소유자 측면의 다수의 분석항목에서 분할 혼용방식과 미분할 혼용방식 사이에 유의미한 차이를 확인할 수 없었으며, 이는 수용방식과 환지방식을 조합하는 공통된 특징이 나타난 결과로 판단된다. 두번째 설문조사 분석을 통해 비교우위의 사업방식으로 선정된 미분할 혼용방식의 사례지구의 고찰은 공익적 측면, 사업 시행자 측면 및 토지 소유자 측면의 비교우위 분석항목에 대하여 검증하였다. 먼저 공익적 측면에서 공공기반시설 확보용이, 체계적 계획적 개발가능, 개발이익의 공공부문 환수 항목에 대하여 분석하였다. 비교우위 분석결과 공공기반시설 확보용이 항목에서 기 시행한 환지방식은 44퍼센트, 분할 혼용방식은 47퍼센트 보다 사례지구가 54퍼센트로 비교우위가 보였다. 체계적 계획적 개발 가능과 개발이익의 공공부문 환수 항목에서 사례지구가 일반적인 환지방식 지구에서 확보하는 공공시설인 도로, 공원, 학교, 주차장외에 문화시설, 도서관, 각종 공급시설 그리고 순환하는 보행거리 조성 등 환지방식 보다 비교우위의 유효성이 나타났다. 토지소유자 측면에서는 환지방식 일부도입으로 사업비 초기 부담의 완화가 있었고, 미분할 혼용방식으로 주민동의를 생략할 수 있게 되어 환지방식이나 분할 혼용방식에 비하여 사업기간을 단축하는 비교우위를 발견할 수 있었다. 따라서 사례지구의 고찰을 통하여 공익적 측면, 사업시행자 측면 및 토지소유자 측면 모두 미분할 혼용방식의 비교우위를 확인 할 수 있었다. 설문조사 및 사례지구 분석결과 종합하면 수용방식, 환지방식, 분할 혼용방식 및 미분할 혼용방식 중에서 미분할 혼용방식이 가장 비교우위에 있는 사업방식으로 분석되었다. 본 연구 결과에 따른 시사점은 다음과 같다. 지금까지 사업방식 사이에 비교우위 분석에 대한 선행연구는 주로 사업시행자 측면과 토지소유자 측면의 사업성 항목에 국한하여 시행되었으나, 본 연구는 다수의 비교우위 분석항목을 공익적 측면, 사업시행자 측면 및 토지소유자 측면으로 분류하여 체계적이며 종합적으로 비교한 연구 결과로서 그 의의가 있다. 또한, 사업방식 사이에 개별 비교우위 항목이나 종합적인 측면에서 비교우위의 내용이 무엇인지 확인할 수 있으며, 이는 사업방식 차이에 대한 이해를 돕고, 미분할 혼용방식의 활성화에 기여할 것임은 물론, 사회경제적 여건변화에 부합하는 사업방식으로 정책적 지원 방향 설정에 도움이 될 것으로 판단된다.

주요어 : 도시개발사업, 사업방식, 수용방식, 환지방식, 분할 혼용방식, 미분할 혼용방식, 공익적 측면, 사업 시행자 측면, 토지 소유자 측면, 비교우위