지하도상가 활성화방안에 관한 연구

Abstract

급속한 도시화로 인한 토지수요의 폭발적인 증가는 곧 지가의 급등으로 이어졌으며, 이러한 지가의 급등은 토지의 효율적 활용방안을 요구하게 되었다. 토지의 효율적 활용방안으로 토지의 수직적인 개발이 이루어져왔으며, 특히, 지상공간에 대한 수직적인 개발이 주로 이루어져왔다. 지하공간에 대한 개발은 도시화로 인한 교통체증과 교통사고 증가에 대한 방안으로 지하보행과 방공대피시설을 위하여 지하도가 개발되었으며, 지하도의 건설에 소요되는 비용을 충당하기 위해서 지하도에 상업적인 요소를 가미하여 지하도상가가 개발되기 시작하였다. 이후 지하철이 개통되면서 점차 지하도상가의 규모가 커지고 상업시설로서 면모를 갖추어왔다. 서울의 경우 1967년 서울시청 앞 새서울지하상가를 비롯하여 현재 약 30개소에 이르는 지하도상가가 건설되었다. 지하도상가는 건설된지 약 30 ~ 40여 년이 경과하여 시설이 노후화되어 지하보행자와 이용자의 안전과 환경을 위협하게 되었으며, 이러한 시설의 노후화는 지하도상가의 슬럼화를 불러올 수 있어 지하도상가의 개발이 필요하게 되었다. 이와 함께 지가의 상승과 환경적인 요구 도시 지상공간의 개발이 한계에 이르게 되자 도시 지하공간의 계획적인 개발이 필요시 되고 있다. 이러한, 다양한 요구에 따라서 서울시는 1997년 을지입구 지하도상가를 시작으로 현재까지 약 25곳의 지하도상가의 개·보수를 시행하고 있다. 지하도상가의 개발과정을 살펴보기 위하여 국내·외의 지하도상가의 개발사례를 검토하고 특히 최근에 개장한 강남터미널 지하도상가의 개발사례를 분석함으로써 개발에 따른 문제점과 지하도상가를 활성화할 수 있는 방안을 살펴보았다. 먼저, 도시지하공간의 활용방안에 대한 패러다임이 아직 명확하지 않고, 해외와 같은 지하공간 개발을 총괄하는 법률이나 제도가 미비한 것으로 나타났다. 특히, 지하도상가의 개발과정에서 공익적 요소와 함께 사익적 요소를 지닌 지하도상가의 특성을 반영하지 못하는 것으로 나타났다. 또한, 지하도상가의 물리적 특성 상 공간의 신축적인 활용이 제약되며 소유자인 국가 등이 개발의 주체로 참여하지 않고 사업시행자를 선정하여 지하도상가의 개발과 비용을 부담하게 하는 개발방식을 적용함에 따라서 지하도상가의 개발에 참여하는 각 참여자간의 경제적인 문제와 갈등이 발생하고, 공공의 재산인 지하도상가의 사유화라는 지적을 받고 있다. 이를 해결하기 위해서는 첫째, 지하도상가를 포함하여 지하공간의 개발을 도심 공간의 활용이라는 측면에서 접근하여 지하공간 이용의 기본방향과 개발의 패러다임을 정립할 필요가 있다. 둘째, 이러한 지하공간 개발의 패러다임을 바탕으로 공익과 사익의 양면적 가치를 동시에 지니는 지하도상가의 개발과 관련하여 법률이나 제도의 개선이나 보완이 필요하다. 셋째, 지하공간은 도심의 지하공간 자원으로서 공간의 효율적 활용을 꾀하고, 원칙적으로 지하공간의 무분별한 개발을 허용하지 않되, 도심 지하공간의 개발 측면에서 필요하다고 인정되는 경우에 한하여 개발을 허용하여 지하도상가의 물리적 한계를 극복할 수 있도록 하여야 한다. 넷째, 현재 이원화된 소유주체와 개발주체를 특수목적법인의 설립 등을 통하여 일원화하여 지하도상가의 공공성을 회복하되 상업시설로서 활성화 할 수 있는 방안을 민간의 전문성을 활용하여 달성하여야 한다. 마지막으로 지하도상가의 개발과 관련한 비용을 국가 등이 일부나 전부를 부담하여 지하도상가의 개발을 통하여 발생되는 이익을 부당하게 사유화될 수 없도록 하고, 개발에 참여하는 각 주체별로 개발에 따른 리스크를 줄여줄 필요가 있다.