특별계획구역의 운영특성 규명을 통한 도시설계적 실현성과에 관한 연구

Abstract

도시의 중요한 개발가능지역에 대하여 공공이 민간 개발과정에 개입하여 공공목표를 확보하는 특별계획구역 제도가 시행된 지 30년이 되었다. 그 기간 동안, 특별계획구역 제도의 바탕이 되는 지구단위계획은 도시설계와 상세계획의 통합을 통해 도시설계의 대상과 과제의 확대와 도시계획의 구체화라는 제도의 위상과 역할을 수행해 오고 있다. 그럼에도 불구하고 특별계획구역의 제도는 지구단위계획제도의 변화와 비교하여 그 기능과 역할에서 변화 없이 초기의 틀을 지속적으로 유지해오고 있다. 따라서 30년간 지속되어온 특별계획구역의 사례분석과 운영특성의 도출을 바탕으로 제도의 역할과 방향에 대한 고민이 필요한 시점이며 특히 지구단위계획이 시행된 지 10여년이 지난 오늘 지구단위계획제도하의 특별계획구역의 제도에 대한 개선방향이 필요한 시점이 되었다고 볼 수 있다. 기존 특별계획구역의 목표가 “면적인 공간확보” 중심에서 “도시공간의 전략적 기능수행” 및 “양질의 개발을 통한 공공성 확보”로 변화되었음에 따라, 본 연구에서는 제도 도시설계의 변화에 따라 특별계획구역의 운영특성분석을 일차적인 목표로 설정하고 이를 통해 제도 도시설계적 목표인 도시계획의 정합성 및 건축적 공공성의 확보에 대한 실현성과의 분석에 초점을 두고 진행하였다. … 이와 같은 목적 하에서, 본 연구는 도시설계관점에 대한 이론연구, 현행 특별계획구역에 대한 기존 연구동향, 그리고 해외의 관련제도 분석 등 이론적 고찰과 지구단위계획이 도입된 2000년 이후 서울의 특별계획구역 세부개발계획이 완료된 82개 구역을 대상으로 한 공간적 범위에 대한 실증적 분석을 통해 특별계획구역의 운영특성을 규명하기로 한다. 다음으로 기존 연구의 종합을 바탕으로 도출된 문제점에 관하여 전문가 설문조사를 통해 이슈를 검증하여 종합적인 문제점을 대상으로 도시계획적 시각과 건축적 시각의 통합적 관점인 도시설계적 시각으로 특별계획구역에 대한 연구의 관점을 제시하였다. 분석의 틀은 우선적으로 도시설계적 관점의 첫 번째 사항으로 도시적 측면에서 “도시계획적 정합성”에 관한 분석과제를 검증하기 위해 특별계획구역의 지정과 계획지침에 관한 사항을 분석대상으로 설정하였다. 이에 따라 구역지정 기준과 관련하여 지정대상, 입지 및 규모에 관한 지정기준, 지정목적을 세부 분석대상으로 선정하였고, 계획지침과 관련하여 계획방향, 용도지역, 용도지침, 규모지침을 대상으로 이를 실제 개발용도와 비교를 통해 도시계획적 정합성에 대한 실현성과를 분석하였다. 도시설계적 관점에서 두 번째 사항인 “건축적 공공성”에 대한 분석과제를 검증하기 위해 개발지침과 실현과정으로 구분하여 분석대상을 설정하였다. 우선 개발지침과 관련하여 건축물에 관한 지침, 외부공간에 관한 지침, 주변과의 관계에 관한 지침, 공공성확보 지침을 세부 분석대상으로 설정하고 실현과정의 분석을 위해 민간과 공공의 수립과정에 대한 사례를 비교분석하고 심의를 통한 계획의 결정과정에 대한 분석을 통해 건축적 공공성의 실현성과를 분석하였다. … 본 연구의 분석 결과를 정리하면 첫째, “도시계획적 정합성“에 관하여 특별계획구역의 지정대상 및 지정 기준이 실제 구역지정목적과 특별한 연관성을 가지지 못하고 타 제도와 지정대상이 중복되는 것으로 나타났다. 특별계획구역의 지정목적이 불명확한 구역이 다발적으로 지정되었고 실행방안의 미비로 세부개발계획의 수립률이 저하되고 있었으며 계획목적을 공간상에 실현할 계획지침의 적용이 제대로 연계되지 못하고 있다는 분석결과가 도출되었다. 결국 구역별 개발계획이 상위계획과의 정합성이 저하되어 민간의 사업성 중심의 개발로 이어져 공공목표가 실제 도시공간상에 실현되고 있지 않았다. 또한 계획지침은 용도지역의 상향을 전제로 한 구역지정이 시행되지만 권장중심의 느슨한 용도지침과 용적률 및 높이에 관한 지침이 특별한 규제내용을 포함하지 않고 있어 구역별 계획목표를 실현하는데 한계가 있음을 알 수 있었다. 둘째, “건축적 공공성”에 관하여 구역의 개발지침이 지구단위계획지침과 구별 없이 사용함으로 인하여 특별계획구역이 역세권 및 가각부의 입지적 특성을 가지고 있으면서도 공공영역인 가로영역과 밀접한 관계를 가지는데 한계가 있었다. 기존의 공공성의 확보기준인 기부채납도 원인자 해결을 위한 기반시설확보에만 집중되고 있어 건축적 공공성의 제고와 민간 영역과 공공영역의 경계에 대한 일률적인 결합방식을 가지고 있었다. 또한 도시계획결정사항만을 준수하는 건축계획으로는 건축계획의 창의성 확보에 한계가 있으며 구역지정부터 계획결정까지 민간과 공공이 계획방향 및 내용을 합의할 수 있는 방안부재는 민간의 소극적 공공성 확보의 원인이 됨을 알 수 있었다. 또한 특별계획구역의 계획결정이 타 계획과 비교하여 심의에 대한 의존성이 심하여 심의중심의 계획결정이 이루어지고 있음을 알 수 있었으며 심의기준의 부재로 인해 계획결정의 일관성을 확보하지 못하고 있는 것으로 나타났다.

이와 같은 분석결과와 시사점을 바탕으로 특별계획구역에 대한 도시설계적 관점에서의 개선방안을 제안하였다. 특별계획구역의 개선방향은 도시계획으로서 상위계획의 계획방향을 구역의 개발방향에 구현하는 정합성과 이를 건축설계를 통해 공간상에 공공성 제고를 수행하기 위한 새로운 접근이 필요한 것으로 귀결될 수 있다. 첫째, 도시계획적 정합성을 위해 구역지정에 관한 구체적인 기준수립의 필요성과 정량적인 기준의 필요성을 제시하였고 상위계획의 계획방향이 구역의 개발방향과 일관성의 유지가 필요함을 제시하였다. 세부적으로 중장기적인 비전과 전략의 수립을 통한 선별적 구역지정, 지구단위계획제도와 차별화된 지정대상의 선정 및 계획목표 및 입지기준에 따른 지정대상의 세분을 제안하였다. 둘째, 건축적 공공성의 확보방안의 개선을 위해 공공성제고 대상의 확대 및 제공방법의 다양화를 통해 구역의 지정목적에 맞는 공공성확보방안의 필요성을 제시하였으며 이를 위해 입지적 특성에 따른 가로공간의 활성화를 통한 구역의 개방감의 확보가 우선적으로 요구되며 이와 연계하여 건축적 공공성제고를 위한 저층부 중심의 용도 및 형태지침수립을 통해 공공과 민간의 합리적 의사합의 방안을 제시하였다. 세부적으로 건축물, 외부공간, 주변과의 관계 등에 지침이 공적영역과 사적영역간의 관계설정에 있어 가로와 관계된 공공성 확보에 집중되어야 하고 단계별 수립에 있어 민간과 공공의 역할 분담 및 계획수립과정에 있어 전문가제도의 도입을 통해 사전검토 및 계획의 지속적인 관리를 수립과정의 개선방향을 제시하였다. 이를 통해 특별계획구역이 건축적 공공성의 실현에 있어 공공은 민간의 참여확대를 통한 지원적 역할 변화를 제시하였다. … 특별계획구역 제도가 시행된 지 30여년이 지난 현시점에서 제도와 실현과정에서 보여준 한계와 문제점을 단시간에 보완한다는 것은 불가능한사안일 것이다. 그러나 향후 도시공간의 주요지점에 대한 질적 향상을 위해 특별계획구역은 현재보다 더 중요한 역할수행이 필요함으로 본 연구는 도시계획적 정합성과 건축적 공공성의 제고를 통한 도시설계를 실현하는 대안적 접근으로서 제도시행 10년을 되돌아보고 향후 10년을 위한 제도개선의 방향을 제시할 수 있을 것으로 본다.