한미 FTA의 국내정치

Abstract

한미 FTA 협상은 세계적으로 경제위기를 맞고 있는 상황에서 양국 간의 시장개방을 둘러싸고 벌이는 협상이었던 만큼 이익을 보는 집단과 피해를 보는 집단 간의 찬반 논쟁이 불가피 했다. 여기에 국내 여론까지 가세하여 경제적 이슈가 정치화되면서 더욱 협상에 많은 영향력을 가지게 되었으며 이러한 국내 상황은 상대국의 정책결정과정에도 영향을 미쳤다. 이처럼 한국이 국내 갈등이 일어날 수 있는 미국과의 FTA를 추진한 것은 세계 대다수의 국가들이 양자 FTA를 통한 무역확대 쪽으로 방향을 선회하고 있는 상황에서 세계최대 시장인 미국시장을 먼저 선점하는 것이 상당히 중요했기 때문이다. 미국의 경우 또한 동아시아 지역에서의 경제적 영향력을 강화하고 미국 경제에 도움이 될 만한 나라로 한국과의 FTA를 고려하였다. 이러한 양국의 이해관계에 따라 한미 FTA는 2006년 6월 제1차 협상을 시작으로 2007년 4월 극적으로 타결될 때까지 8차례 협상을 진행하였다. 이 과정에서 양국의 이익단체들, 특히 피해를 보는 단체들의 목소리가 상대적으로 컸으며 여기에 국내 정치상황의 변화까지 맞물려 양국 모두 국내 비준에는 실패하였다. 한국은 지금까지 9개의 FTA을 체결하였는데 미국을 제외한 모든 나라와는 공식 협상 체결 후 일년 내외 기간 안에 국회 비준이 이루어졌으나, 미국과의 FTA는 비준 후 발효되기까지 5년여의 긴 시간이 소요되었다. 이처럼 한미 FTA 협상이 국내 비준에 어려움을 겪은 이유는 한국의 경우 한미 FTA에 반대하는 세력들의 강한 반발로 국회 비준이 무산되었으며 미국의 경우 부시 행정부와 대립관계인 민주당이 의회를 장악하면서 비준에 실패했다. 특히 미국의 경우 의회 내 비준은 행정부와 ·의회간의 의견조율에 따른 정치적 타협에 의해 이루어지는 경우가 많았다. 또한 이 과정에서 이익단체들의 압력과 중간선거 결과에 따른 정치상황 변화가 많은 영향을 미쳤다. 한미 FTA 비준 역시 미국 내 의회와 행정부의 갈등과 타협 과정에서 많은 시간이 지체되었으며 미국의 비준 지연은 한국 내 국회비준에도 영향을 미쳐 5년이란 긴 시간이 소요된 것이다. 이처럼 한미 FTA가 이전의 협상과는 달리 협상 타결 이후에도 국내 비준과정에서 비준 세력들 간의 이해관계와 역학관계가 복잡한 양상으로 전개되었고, 이로 인해 정치적, 경제적 환경 변화와 더불어 비준 과정에서 또 다른 게임이 존재했음을 알 수 있다. 양면게임이론의 관점에 따르면 국내적 요인들이 국제협상 과정에 영향을 미쳐 양국 간의 합의점(윈셋)이 있을 때 협상이 체결된다고 하였으며, 국내적 요인에는 비준에 필요한 사항까지도 포함되어 있었다. 하지만 한미 FTA의 사례처럼 협상이 체결된 후 국내 비준과정에서 또 다른 게임의 존재로 인해 비준이 오래 걸리는 결과를 초래하기도 한다. 따라서 본 논문에서는 국내비준이 필요한 국제통상협상에서는 협상체결과정에서 뿐 아니라 비준과정에서도 또 다른 게임 즉 별도의 비준게임이 존재할 수 있다는 점에 초점을 맞추어 한미 FTA 협상을 분석하였다. 실제 본 협상은 한국이 미국의 선결조건을 수용하면서 협상에 적극적인 모습을 보여 시작부터 윈셋을 미국 보다 크게 가져갔다. 이후 협상의 초기단계에는 경제적 이익 도모와 국내 산업을 보호한다는 이익집단들의 반대 여론으로 미국과의 협상에서의 양보의 여지를 작게 만들었고, 이는 한국의 윈셋을 축소시키는 결과를 초래했다. 미국은 협상과정 내내 지속적으로 윈셋을 매우 작게 유지했으며 그 결과 양측은 서로의 윈셋 간의 격차를 좁히지 못한 채 협상을 진행하였다. 그러다 협상 후기 양국은 정치적으로 협상을 마무리 지어야할 상황이 되면서 협상자들의 체결의지가 강해져 협상 타결이 이루어졌으나, 국내비준에는 실패했다. 이처럼 국내 비준에 어려움을 겪고 있던 상황에 변화가 일어난 것은 양국의 정치, 경제적 상황이 변화했기 때문이다. 비준에 소극적이던 미국의 태도는 2010년 중간선거에서 한미 FTA에 적극적인 공화당이 하원의 다수당이 되면서 비준에 대한 기대를 높였고, 농축산업계를 중심으로 한미 FTA의 조속한 비준을 요구하기 시작했다. 또한 한국이 EU와의 FTA를 체결하고 양국 모두 국내 비준을 마치자 한국시장에서의 경쟁력 저하를 우려하여 조속한 비준을 요구하기 시작했다. 이에 미국은 재협상을 한국 측에 제안하면서 협상에 대한 의회 비준 가능성을 높였다. 한국 역시 정부의 적극적인 홍보와 국내비준에 대한 강한 의지가 재협상을 가능하게 했고, 미국 의회에서 비준안이 처리되자 한국도 다소 절차적인 무리가 있었지만 곧바로 국회에서 한미 FTA 비준안을 통과시켰다. 이처럼 양국이 협상 체결 후 비준까지 5년여 시간이 걸린 가장 큰 이유는 미국 의회 내에서 발생한 행정부와 의회간의 정치게임 때문이었다. 따라서 본 논문에서는 한미 FTA 협상을 둘러싼 국내정치 분석으로 국제협상과 국내절차는 복잡한 매카니즘을 가지고 있으며 양국의 국내정치적 요인들은 상대국의 국내절차에도 많은 영향을 미친다는 것을 알았다. 또한 미국과 같이 규모가 큰 국제통상협상에서는 상대국의 국내절차로 인해 비준이 지연되거나 재협상과 같이 각기 다른 형태로 진행될 수 있으며 그 과정에서 다양한 갈등과 혼란, 사회적·경제적 손실을 초래할 수 있다는 점을 알았다. 끝으로 본 논문은 앞으로 추진될 다른 나라와의 FTA 협상, 특히 중국과 같은 대규모의 협상에서 한미 FTA의 국내정치 분석이 전략적 대응책 마련에 도움을 주어 자국의 협상력을 높이는데 기여할 것이라 생각한다.