한국 외교정책 결정과정에서 국내 행위자들의 역할

Abstract

한국은 지정학적 취약성으로 인해 주변 강대국의 영향을 받아 외교정책 결정과정에서 국제적 요인이 큰 변수로 작용해왔고, 국내적 요인은 결정과정에서 상당 부분 배제되는 양상을 보였다. 그러나 민주화 이후 국내적 요인이 외교정책에 영향을 미치는 변화가 나타나기 시작했다. 민주화가 진전되면서 일반 국민들이 정책결정과정에 영향을 미칠 수 있는 제도적 폭이 넓어졌고, 그에 따라 정책결정자는 여론에 민감하게 되었다. 더불어 시민사회에서의 외교정책 결정사안에 대한 논의가 활발해졌다는 점에서 외교정책을 결정하고 집행하는 과정에 여론이 영향을 미칠 수 있는 여지가 커졌다. 대표적인 사례로 노무현 정부 당시 이라크 파병을 들 수 있는데, 특히 이라크 추가파병을 결정하는 과정에서 이라크 전쟁을 시작할 당시 미국이 명분으로 내세운 대량살상무기의 존재와 알카에다와의 연계성 등이 거짓이었다는 결론에 이르게 되자 한국 내에서는 반미 · 반전운동과 혼재되어 추가파병에 대한 논란이 심화되었다. 즉 한국 사회 일각에서는 파병유무에서부터 파병부대의 규모와 성격에 이르기까지 재검토를 요구하는 등 심각한 국론분열 현상이 나타났다. 그러나 이 같은 논란 속에서 노무현 대통령은 이라크 추가파병을 결정하였다. 이라크 추가파병은 과거의 사례와는 달리, 갈등적 결정과정과 더불어 예외적인 결과가 나타났다는 점에서 차이가 있다. 이는 추가파병을 결정하는 과정에서 나타난 찬반양론에 따른 국론분열이 한 · 미간의 추가파병에 대한 확정시기의 지체로 이어졌다는 것과 파병의 구성과 내용적인 측면에서의 미국과의 마찰이 양국 간 상호 절충적 합의를 도출하는 과정에 지대한 영향을 미쳤다는 것이다. 이러한 사실을 통해 기존의 미국에 일방적으로 끌려 다녔었던 외교적 사안과는 두드러진 차이점을 확인할 수 있다. 이를 바탕으로 본 논문은 노무현 정부가 이라크 추가파병을 결정하는 과정에 대한 연구를 통해서 국가가 외교정책을 결정하고 추진하게 되는 원인과 과정 그리고 그 과정에서 국내 행위자들이 어떠한 역할을 했는지를 분석하는 것을 목적으로 한다. 본 논문의 주제와 관련된 기존 연구들은 이라크 추가파병이 결정되고 얼마 지나지 않아 발표된 것이기 때문에, 이라크 추가파병이 이루어지던 당시의 국내정치 상황을 충분히 담아내지 못한 한계가 있다. 또한 기존 연구에서는 이라크 추가파병 결정과정에서의 한 · 미 정부의 협상과 국내에서의 비준의 중요성을 동등하게 보고 있다는 점에서 본 논문과 차이가 있다. 왜냐하면 본 논문은 이라크 추가파병 결정 이후의 자료들을 통해 당시 국내정치 상황을 충분히 연구하여, 추가파병을 결정하는 가운데 영향을 미친 국내 행위자들을 포괄적으로 분석하고 있기 때문이다. 결과적으로 본 논문에서는 노무현 정부 시기 이라크 추가파병을 결정하는 과정에서 국내 행위자들의 역할이 증대되었다고 보았다. 그러나 양면게임이론을 바탕으로 살펴보았을 때, 이라크 추가파병 결정과정에서 노무현 대통령은 북핵문제와 한미동맹의 재조정 문제 등 국제적 요인으로 인해 추가파병을 추진할 수밖에 없었고, 미국과의 협상과정에서 유리한 위치는 점하고자 국내 협상과정에서 국내 윈셋(win-set)의 크기를 조작하는 전략들을 취했다는 것이 중요하다고 볼 수 있다. 이라크 추가파병 협상과 한국의 국내정치의 연계를 평가하자면 과거에 비해 국내 행위자들의 관심과 참여가 증대하였고, 일정 부분 큰 반향을 일으키기도 했다. 그러나 상위정치 수준의 군사 · 안보협상에서는 외교정책 결정과정에서 최고 권한을 소유한 노무현 대통령의 정치적 선호와 전략이 추가파병 결정과정에 상당한 영향을 미쳤으며, 과거와는 다른 방식으로 국내협상 대상자들을 대통령 개인의 선호와 전략에 활용하였다.