자치구역 통합개편의 합리적 접근방법에 관한 연구

Abstract

이 논문의 연구자의 관점은 자치구역 통합의 찬성론이 주장하는 것처럼 주민의 복리증진, 그리고 국가 전체의 행정효율성의 증진을 위하여 합법적인 과정을 통해 이루어지는 자치구역의 개편의 필요성은 인정하지만, 구체적인 통합을 위해서는 통합이 효율성과 민주성을 담보할 수 있어야 하며 상의하달식이 아닌 해당 자치구역 주민의 민주적인 의사결정을 통해 상향적으로 이루어지는 것이 보다 바람직한 접근방법이라고 보는 입장이다. 이러한 관점에서 이 논문은 자치단위의 적정 규모에 관한 선행연구에 기초하여 자치구역의 통합 개편의 재정적, 정치적 효용성에 대하여 평가하고 향후의 개편안의 논의과정에서 바람직한 접근방법에 대해 논의함으로써 효율적이고 민주적인 자치구역 개편안이 마련될 수 있도록 기여하는데 목적이 있다. 이를 위해 첫째, 자치구역 현황 및 그동안 정치권을 중심으로 논의되어 왔던 자치구역개편안에 대해서 고찰한다. 둘째, 자치구역의 규모와 효율성에 대한 기존의 연구결과를 기초로 자치구역 통합론의 논거의 하나인 규모경제론의 허실을 평가한다. 셋째, 외국의 자치구역사례와 선행 연구를 중심으로 자치구역 규모와 민주주의의 관계에 대해 논의한다. 마지막으로 자치구역 개편논의과정에서의 상의하달식 또는 관주도적인 통합논의가 아닌 보다 민주적인 통합논의를 위한 접근방법에 관해 논의한다. 1995년 이후 우리나라의 자치구역통합과정을 지켜볼 때, 통합이 성공을 거두기 위해서는 두 가지가 가장 핵심적인 쟁점이라 고할 수 있다. 첫째는 어떤 지역의 통합이 중앙정부의 정책이 아닌 지역주민의 의사에 따라 얼마나 민주적으로 결정될 수 있느냐 하는 문제이다. 둘째는 지역실정에 맞고 가장 효율적인 통합안을 마련하기 위해 정부-시민-전문가가 폭넓게 참여하여 논의하고, 선택할 수 있는 과정자체가 매우 중요한 요인이라는 점이다. 좀 더 구체적으로 자치구역 개편의 합리적 접근을 위해서는 첫째, 정치적 주장이나 행정적 필요성에 의한 밀어붙이기식이 아닌 장기적인 관점에서 신중하게 접근할 필요가 있으며, 둘째, 형식적인 계층구조 개편이전에 정부간 기능배분이 선행되어야 한다. 또한 구역개편의 민주성과 타당성을 확보하기 위해서는 첫째, 개편논의가 주민들로 부터 자발적으로 시작되도록 하는 것이 바람직하며, 둘째, 개편안은 생활상의 이익과 편리성, 주민통제가능성, 지역발전가능성, 공동사회성, 행․재정적 능력 등이 충분히 검토되어야 한다. 마지막으로, 현행 지방자치법은 제4조에서 자치구역의 통합은 지방의회의 의견을 들어 최종적으로 중앙정부가 결정하도록 규정하고 있으나 어떤 경우라도, 구역통합의 최종결정은 중앙정부의 통합정책이나 국회의 법률안 개정과 같은 중앙집권적 방식이 아니라 당사자인 자치단체 주민의 투표에 의해 선택되도록 하는 것이 가장 바람직하다. 자치구역개편의 주민투표에 의한 최종결정이 지방자치의 이념적 측면에서 볼 때 가장 자치에 충실한 방법이며, 또한 국내외 사례의 경험으로 볼 때 , 통합이 성공적으로 정착할 수 있는 중요한 요인이었기 때문이다. 자치구역 통합개편은 국가 통치구조의 기본 골격을 재편성하는 백년대계로서 충분한 연구와 공론화과정을 거쳐 신중하게 추진되어야 한다.