행정입법에 대한 국회의 통제방안에 관한 연구

Abstract

오늘날 행정국가에서 사회적 규율의 대상이 복잡화·전문화됨에 따라 신속한 입법의 필요성이 커지고 있다. 이에 의회는 기술적·전문적 능력과 정보 부족 등으로 전문적·기술적 사항을 상세하게 법률로 규정하는 것에 대하여 일정한 한계를 드러나게 된다. 이에 따라 대부분 국가는 행정입법의 필요성을 인정하게 된다. 행정입법이 급격하게 증가됨에 따라 국민의 권익에 영향을 미치는 중요한 정책사항까지 행정입법에 의해 규율되고 있다. 국회 입법권의 보완 차원을 넘어 행정입법의 남용이 문제되고 있다. 이와 함께 법률에 의한 위임근거가 미약하거나 행정편의적인 행정입법으로 인하여 국민의 권익침해가 커지고 있다. 이러한 위법한 행정입법은 헌법질서인 권력분립의 원칙과 법치주의의 원칙, 의회법률주의를 형해화시킬 뿐 아니라 자의적인 행정의 가능성을 높이고 있다. 이제는 행정입법을 어떻게 효과적이고 합리적으로 통제하여 헌법질서와 조화를 이루게 하는 것이 중요한 문제로 나타나고 있다. 그러나 현행 국회의 행정입법 통제제도는 수권 법률에서의 포괄위임 증가, 행정입법 통제에 대한 인식 부족, 행정입법 제출제도의 형식적 운영, 행정입법에 대한 국회 결정내용에 대한 법적 구속력 결여 등으로 행정입법을 효율적으로 통제하지 못하고 있다. 이에 행정입법을 실효성 있게 통제할 수 있는 개선방안을 마련할 필요가 있다. 비록 현행 행정입법에 대한 국회의 통제제도가 미흡하더라도 통제제도를 보완·개선하여 국회의 행정입법에 대한 통제제도를 정착 및 효율화한다면 어느 정도까지 행정입법에 대한 효과적인 통제가 가능하다고 본다. 이에 주요 국가의 행정입법에 대한 분석·평가는 행정입법 통제제도의 개선방안을 마련하는 데 많은 시사점을 얻을 수 있을 것이다. 특히, 주요 국가의 행정입법 통제수단이 다양하고 의회의 직접적인 통제수단들은 강한 구속력을 갖고 있는 점은 우리의 제도개선에 시사하는 바가 큽니다. 이 논문에서는 행정입법 통제제도의 개선방안을 모색하기 위하여 현재 실시하고 있는 행정입법 분석·평가 및 검토 내용을 참고하여 행정입법의 위법한 유형을 포괄적 재위임 등 6가지로 나누고, 이를 결정하기 위한 판단요건을 정리한 후, 제19대국회에서 제출된 행정입법에 검토·적용한 사례를 제시하였다. 이와 더불어 국회에 의한 행정입법 통제가 실효성 있게 이루어지기 위해 필요한 제도를 점진적으로 개선해 나가는 방안을 3단계로 제안하고자 한다. 먼저 현행 행정입법 제출 및 검토제도를 정착하고 효율화하기 위한 개선방안이다. 첫째, 수권 법률에 대한 통제를 강화하는 것이다. 행정입법에 대한 통제가 이루어지기 전에 수권 법률에 대한 통제가 우선 이루어져야 한다. 법률안을 제출할 때 국회의 입법과정에서 법률안의 심사에 있어서 참고할 수 있도록 위임이 필요한 사유와 위임에 따라 제·개정될 행정입법에 대한 초안을 첨부하도록 의무화한다. 둘째, 행정입법 통제에 대한 인식을 개선하는 것이다. 행정입법 통제제도가 실질적으로 통제 기능을 수행할 수 있기 위해서 행정입법 통제의 필요성에 대한 공감대를 형성하는 것이다. 행정입법 통제에 대한 인식을 제고하는 방안은 각 상임위원회와 법제실에서 최근 제·개정된 행정입법에 대한 문제점을 분석·평가하여 의원 및 국회직원에 제공하거나 행정입법 통제에 대한 교육을 실시하는 등의 방안을 제시하였다. 셋째, 행정입법 제출 및 검토 제도를 개선하는 것이다. 행정입법에 대한 효과적인 검토를 위해서 행정입법 검토에 대하여 의안의 자격 부여, 검토시한의 설정, 검토대상의 확대, 검토기준의 정립 및 검토절차의 마련 등이 필요할 것이다. 다음은, 행정입법에 대한 국회통제의 효율성과 실효성을 한층 더 강하게 확보하기 위해서는 국회가 위법한 행정입법에 대하여 시정을 요구할 수 있도록 국회에 시정요구권을 부여할 필요가 있다. 다만 행정입법에 대한 국회의 시정요구가 합법성, 정당성, 민주성을 확보하기 위해서는 시정요구권의 주체를 상임위원회에서 국회로 변경하면서 국회가 정부에 행정입법에 대한 시정요구를 행사하기 이전에 행정부에게 소명의 기회를 주어야 하고 국회의 시정요구에 대해 다툴 수 있는 이의제기 절차를 마련할 필요가 있을 것이다. 마지막으로, 장기적 차원에서 보면 행정입법에 대한 높은 수준의 사전적·직접적 통제제도로 발전해 갈 필요가 있다. 이와 관련하여 행정부의 행정입법권 침해 등 헌법상 문제가 제기되고 있지만 국회는 시원적 입법기관일 뿐 아니라 국정통제기관이기 때문에 행정입법을 통제할 수 있다. 이에 위헌성 여부가 문제되지 않을 것으로 생각된다. 행정입법 통제방법에 대한 도입의 구체적인 형태는 제도도입에 대한 위헌논란, 국회의 부담과 심사능력 등을 고려할 경우 일반법으로 규정하는 것 보다는 국회가 개별법을 제정할 때 그 위임대상에 상응하는 통제의 수단을 선택할 수 있도록 하는 것이 적절할 것으로 보인다. 주요 국가의 제도 사례를 고려할 때 동의권 유보, 사전협의 등이 도입될 수 있다. 하지만 이러한 제도도입은 무제한적으로 가능한 것이 아니라 사법부와 행정부의 고유영역을 침해하지 않고 권력분립의 원칙을 훼손하지 않으면서 정당한 이익이 미치는 범위에서 합리적으로 행사하여야 할 것이다.