한국의 정치엘리트와 지역정당체제에 관한 연구

Abstract

본 논문은 1987년 민주화 이후 형성된 지역정당체제가 모든 사람의 비판에도 불구하고 약 30년의 지난 지금까지 여전히 공고하다는 데에서 출발하고 있다. 대중의 인식이나 언론은 지역정당체제가 한국 정당정치의 병폐의 원인이라는 통념을 가지고 있다. 그리고 지역정당체제에 대한 연구에서도 지역정당체제로 인한 문제점에 초점을 맞춘 연구가 많다. 그러나 지역정당체제의 태동과 지속성의 동학에 대한 연구는 매우 척박하다. 본 논문은 정치엘리트와 제도의 동학을 분석틀로 해서 지역정당체제의 태동과 지속성에 접근하고 있다. 국가나 체제와 같은 ‘제도’는 헌법이나 선거법, 정당과 행정부와 같은 ‘제도’에 의해 자율성을 가지게 되고, 모든 정치 행위자들에게 제도는 불균형하게 관계한다. 제도는 모든 행위자의 이익을 공평하게 증진시키지 않는다. 제도는 누구의 이해는 보장·증진시키고, 다른 누군가의 이해는 배제 또는 축소시킨다. 즉 권력의 비대칭은 제도의 불균형과 비례관계를 이룬다. 따라서 신제도주의로 지역정당체제의 지속성, 지역정당체제가 규정하는 권력의 비대칭성을 논의하기에 매우 유용하다. 그러나 신제도주의는 제도의 기원에는 약점을 보이고 있다. 정치엘리트는 물리적 강제와 권위, 영향력 등 사회적 권력을 가지고 사회적 자원을 배분하고 통제할 수 있는 ‘정치적 쟁점에 대한 결정권’을 가진 소수지배계층이다. 현대 민주주의에서 정치엘리트의 사회적 권력은 ‘선거’라는 민주주의 제도에 의해서 부여받고 정당화 된다. 선거는 정치적 결정들에 도달하기위한 제도적 장치이기 때문에 정치엘리트는 인민의 투표를 획득하기위한 경쟁을 통해 이 결정권을 획득한다. 만약 대중은 선거를 통해서 정치엘리트를 선출하는 것 외에 역할이 없을 경우에 민주주의는 엘리트의 선택에 남겨진다. 그리고 정치엘리트는 지대추구를 하기 때문에 대중의 이익보다 자기들의 이해관계에 따라서 움직이기 때문에 대중의 참여나 시민사회의 역할을 최소화 시키려 한다. 그리고 정치엘리트의 지대추구는 담합과 경쟁의 방식을 상황에 따라 선택하되, 합종연횡에서는 최소승리연합이라는 원칙에 따라 움직이며, 제도를 이용한다. 따라서 정치엘리트는 자신의 이해관계를 보장하기 위해 제도로 고안하고 제도에 대한 권한을 놓고 경쟁한다. 이런 제도와 정치엘리트의 특성이 만나 상황과 조건에 맞춰서 상호 독립변수와 종속변수가 되면서 지역정당체제가 공고화되고 있다는 동학으로 대안적 분석틀을 제시한다. 그리고 분석틀을 논증하기 위해서 지역정당체제의 태동과 지속성에 대한 사례와 집합적 자료를 통해 논증할 것이다. 지역정당체제의 태동과 지속성에 대한 이해는 시대적 상황에 대한 이해에서 출발해야 한다. 1987년 민주화는 권위주의체제를 종식시킨 시민혁명이었다. 그러나 여야의 정치엘리트들은 민주주의의 제도화 과정에서 담합하여 시민사회를 배제시키고, 헌법과 선거법 개정 등 제도화 과정을 독점함으로써 민주화의 성과를 독식했다. 즉 87년 민주화는 권위주의 패권정당체제를 해체시킨 시민혁명이었으나 민주주의의 제도화 과정에서 정치엘리트의 전유물로 전락했기 때문에 절반의 성공이라 할 수 있다. 절반의 성공인 한국의 민주화를 이해하기 위해서는 군부권위주의 패권정당체제 해체와 민주주의의 제도화로 구분해서 봐야 한다. 전자의 중심적인 주체는 시민사회운동단체와 대중이었다. 반면 민주주의의 제도화 과정에서는 이들이 배제되었다. 오히려 권위주의세력의 정치엘리트들과 민주화에 참여했던 야당 정치엘리트들의 담합으로 극복대상인 권위주의세력이 민주주의의 제도화 과정의 주체로 부활했다. 민주주의의 제도화 과정에서는, 6·29선언 이후 헌법과 국회의원 선거법 개정 등 제도 수립과정에서 정치엘리트들이 담합하여 시민사회를 배제하고 자신들의 지대추구를 추구했다면, 87년 대선과 88년 총선에서는 본인들의 정치적 야망의 실현을 위해서 역사적 요구인 권위주의 청산과 민주주의 공고화를 위한 민주연합을 깨고 지역주의를 동원한 선거경쟁을 전개함으로써 지역정당체제를 형성했다. 이런 측면에서 87년 민주화 과정에서의 민주대연합은 권위주의 해체 연합의 수준에서 머물렀다고 봐야할 것이다. 민주화 시기는 권위주의 패권정당체제의 해체와 민주주의 정치체제가 시작되는 전환기를 의미한다. 전환기에는 정치엘리트와 제도로의 지역정당체제의 동학이 매우 유동적이다. 즉 태동기에는 정치엘리트의 선택이 독립변수가 되고 그 결과로 지역정당체제가 태동하기 때문에 지역정당체제는 종속변수가 된다. 그러나 태동한 지역정당체제는 자율성과 지속성을 가지는 제도가 되어 독립변수의 성격을 가지게 된다. 제도로 정착한 지역정당체제는 정치엘리트들 간의 담합과 경쟁의 폭을 규정하고 행위자의 선택과 전략에 영향을 주었다. 민주화 이후 반복되는 정치엘리트와 정당들의 탈당과 분당, 신당 창당과 합당 등이 좋은 사례이다. 지역정당체제의 제도적 영향력을 보여준 가장 대표적인 사례는 2000년 전후 3김의 은퇴와 함께 보스정당이 해체된 이후에도 지역정당체제가 공고하다는 점에서 찾을 수 있다. 즉 보스정당에서 계파정당으로 정당의 메커니즘은 변화했지만 계파정당 역시 지역정당체제 안에서 정치엘리트들의 이해관계를 보장하는 기본 성격에는 변화가 없었다. 지역정당체제는 정치엘리트들에게만 규정력을 미치는 것이 아니다. 지역정당체제는 지역균열을 시민사회에 하양부과 시킨다. 즉 정치사회가 시민사회를 식민화할 수 있게 하는 독립변수이다. 그 결과 지역정당체제는 수확체증increasing return을 정치엘리트들에게 지속적으로 제공하고, 정치엘리트들은 지역정당체제가 지속될 수 있도록 제도를 손보고 정치 전략과 선택, 행태를 보였다. 정치엘리트의 지대추구와 지역정당체제가 지속된 결과 민주화 이후 한국의 민주주의와 정당정치는 저발전 상황을 벗어나지 못하고 있다. 민주화 이후 한국의 정당체제와 사회갈등은 지역균열을 반영해왔다. 즉 정당체제가 계층적·직능적 이익과 사회균열에 따라 정치갈등의 범위를 전국화한 것이 아니라 정치엘리트들의 지지기반을 중심으로 지역을 수직적으로 분화하여 대중을 동원했다. 그 결과 사회균열이 정당체제를 통해 국가에 전달되는 정상적인 정치과정은 불가능했으며, 오히려 정치엘리트들에 의해 지역균열이 시민사회에 하향부과 되었다. 즉 정치사회에 의한 시민사회의 식민화가 이뤄지면서 현대 민주주의는 대표성과 책임성에 위기가 오고 정당정치는 저발전 상태가 지속되었다.|This study aims to examine the origin and continuancy of the regional party system in South Korea by focusing on political elites and political institutions. Ironically, the regional party system in South Korea had been molded in the wake of the democratization of Korea. The regional party system had been criticized as the critical cause of problems of korean politics for the last thirty years. This paper considers the regional party system as the major problem of Korean politics and presents an analytical model, the Dialectical Spiral Analytical Model with Political elites and Political institutions, for understanding the korean party system. This analytical model is intended to understand the characteristics of Korean political dynamics and the regional party systems. This analytical model is composed of three variables; political elites variables, political institutions variables and time variables. These variables have the corelation between political elite variables and institutional variables changes according to the conditions of the times, that is age variables. If an political elite variable becomes an independent variable, the institutional variable becomes a dependent variable. If the institutional variable becomes an independent variable, the political elite variable becomes a dependent variable. the analytical model depends on the New Institutionalism, Elite Theory and Rent-seeking. According to the New Institutionalism, the institutions are useful for some but not for others. The inequality of institutions results in the asymmetry of power. In this regard, the New Institutionalism is useful for identifying why the regional party system continues. The New Institutionalism, however, has the disadvantage of not explaining the origins of institutions or actors of the system. Thus, this paper is to complement the weakness of the New Institutionalism with Elite Theory focusing on the political elites' rent-seeking. Political elites are a minority of ruling classes who have "the right to decide on political issues".The power and authority of the political elites are justly endowed by procedural process of the current system, especially electoral institution. But political elites seek their own rent at the expense of the public interests. Political elites devise institutions to maximize their interests. In other words, political elites affects political institutions and consequently political institutions affect the distribution of resources. The corelation between political elites and political institutions affects the power of political actors, and thereby affects political institutions. Based on the analytic model, this paper tries to explore the formation and sustainability of the regional party system in South Korea. The regional party system in South Korea was the result of the Democratization of Korea in 1987. But the Democratization of Korea was an imperfect civil revolution in that a korean civil society and the masses, the protagonist of the Democratization of Korea, were excluded from the process of institutionalization of democracy. The exclusion of a civil society and the masses resulted from the collusion of political elites. After the 6.29 Declaration, the political elites of the ruling and opposition parties colluded to exclude civil society and monopolized the process of institutionalization, such as amending the Constitution and election law. As a result, authoritarian forces had been revived as the protagonist in the institutional process of democracy and the regional party system was formed through the presidential election in 1987 and the election of members of the parliament in 1988 that mobilized localism. At the time when the regional party system was formed, the political elite variables were independent variables. Once the regional party system was adopted, the system has delivered increasing returns with its continued adoption, and thus over time it becomes more and more difficult to transform the pattern of increasing returns or select political alternatives. Thus political elites have monopolized social power and authority, and in turn civil society and the masses have excluded from political participation. As a result of the pursuit of the rent-seeking of political elites and the continuance of the regional party system, the democracy and the politics of south Korea have faced a vicious cycle of not being able to escape from the situation of underdevelopment.

Key words : Political elites, Rent-seeking, Regional Party System, Institution, New Institutionalism; This study aims to examine the origin and continuancy of the regional party system in South Korea by focusing on political elites and political institutions. Ironically, the regional party system in South Korea had been molded in the wake of the democratization of Korea. The regional party system had been criticized as the critical cause of problems of korean politics for the last thirty years. This paper considers the regional party system as the major problem of Korean politics and presents an analytical model, the Dialectical Spiral Analytical Model with Political elites and Political institutions, for understanding the korean party system. This analytical model is intended to understand the characteristics of Korean political dynamics and the regional party systems. This analytical model is composed of three variables