국가정책 주민투표제도에 관한 헌법정책론 - 참여․숙의민주주의 이론을 중심으로 -

Abstract

주민투표제도는 기본적으로 지방의 정책을 지방의 주민들이 스스로 결정하도록 하는 공동체의 의사결정원리이다. 과거에 헌법상 민주주의 원리는 국가 수준의 문제이고 지방은 국가행정의 연장으로서 민주주의 원리가 적용될 필요성이 크지 않다고 보기도 했으나, 오늘날은 지방으로부터 자치와 분권, 민주주의의 실험이 시작되고 확산되어야 한다는 관점에서 지방 수준의 민주주의와 참여가 더욱 강조되고 있다.우리나라에서도 2004년에 별도로 주민투표법이 제정되면서 주민의 직접참여제도를 마련했으나 현실적으로 시행건수는 8건에 불과하고, 그마저도 주로 주민투표법 제8조에 의해 도입된 국가정책 주민투표의 사안이 대부분이라 비판적으로 검토해볼 필요가 있다. 국가정책 주민투표도 지역의 주민이 지역과 관련된 정책에 대해 투표한다는 점에서는 주민투표의 성질을 가지나, 한편으로는 당해 지역과 관련한 정책만이 아니라 당해 지역을 넘어선 국가차원의 정책을 대상으로 한다는 점에서 차이를 가지며, 또한 투표결과가 법적 구속력을 가지지 않고 자문적인 효력만을 가진다는 점도 차이가 있다. 종래의 학설과 헌법재판소의 판례는 국가정책 주민투표 제도가 헌법이론상 위헌은 아니라는 입장을 견지하고 있으나, 이를 긍정한다고 하더라도 헌법정책상으로도 가장 바람직한 제도라고 보기에는 무리가 있다.국가정책을 시행하는 과정에서 지역주민들의 의사가 주민투표제도라는 민주적 절차를 통해서 표출되기에 이르렀다면, 이는 중앙정부도 그만큼 엄중한 의미로 받아들이는 것이 타당하다. 단순히 중앙정부가 국가정책 주민투표를 시행하여 자신들이 편리한 시기에, 편리한 형식을 통해 국가행정을 정당화하는 수단으로 이용하려고 한다면 이는 해당지역 주민들과의 직접적인 갈등은 물론이고, 다른 지역 주민들에게도 중앙정부를 불신하게 만드는 요인이 될 것이다.따라서 국가정책 주민투표를 단순히 국가의 행정절차의 ‘과정’으로만 이해할 것이 아니라, 지역주민의 민주적 ‘결정’이라는 점을 중요하게 고려할 필요가 있다. 이러한 관점에서 현행 국가정책 주민투표제도는 향후 민주적 관점을 더 적극적으로 고려하여, 주민참여를 더욱 확대하고, 나아가 그러한 참여가 지역이기주의에 매몰되지 않고 숙의절차를 통해 공익을 실현하는데 더욱 적합하게 제도화될 수 있도록 헌법정책상 보완이 이루어져야 한다.The local referendum is community's decision-making system that allows local residents' to decide the policies of their regions on their own. Democracy was considered to be meaningful in the national level and the local to be under the control the national authority as an extension of the national administration and have less meaning in applying democratic principle. However, democracy in the local level is recently being more emphasized in that autonomy, decentralization and the experiments of democracy should commence and be promoted.Critical review on the current local referendum system is necessary in that notwithstanding that local residents' direct participatory system was established through the Residents Voting Act enacted in 2004, there were only 8 cases of the actual enforcement which were mostly implemented by the application of article 8 of the Residents Voting Act.Local Residents’ Referendum in the process of national policy-making has identical feature as a local referendum in that local residents vote on policy related to the region, yet has distinct effect in that it is targeted to national policy which is applied beyond the region and that the results of the referendum are not legally binding but are only consultative.Although the traditional studies and the precedent of the constitutional court maintain to conclude that local residents' referendum system on national policy is not unconstitutional, the system cannot be said desirable in a sense of consitutional policy.It is reasonable that the central government accept the results of the local referendum if the opinions' of the local residents are expressed with such democratic weight. If the central government enforce local residents' referendum on national policy system to use it as means to justify national administration in a time and form of their own convenience, it will cause direct conflicts with the corresponding residents and spread mistrust for the central government for the residents in other areas.Therefore, the fact that local residents' referendum on national policy is a democratic ‘decision’ of the local residents should be considered heavily than simply regarding it as a ‘procedure’ in the national administration. Seeking improvements in the view of constitutional policy is necessary in order to have the current local residents' referendum on national policy system promote the participation of the residents and that participation be applied appropriately in reinforcing the public interest through deliberative operation with being less effected by the regional self-centeredness.